SECONDARY MORTGAGE FACILITY

SEBAGAI ALTERNATIF

PEMBIAYAAN PERUMAHAN

Oleh: Dr. Zulkarnain Sitompul 

A.   Pendahuluan

Menyediakan dana jangka panjang yang relatif murah dapat dilakukan  melalui secondary mortgage facility  (selanjutnya disingkat SMF) atau  pembiayaan sekunder perumahan.  SMF  adalah sekuritisasi yang dilakukan atas kredit perumahan rakyat (KPR), diatur dalam Keputusan Menteri Keuangan No. 132/KMK/014/1998 tentang Perusahaan Fasilitas Pembiayaan Sekunder Perumahan yang kemudian disempurnakan melalui Peraturan Presiden No. 19 Tahun 2005 tentang Pembiayaan Sekunder Perumahan. Tujuan dikeluarkannya peraturan presiden tersebut adalah untuk meningkatkan kegiatan pembangunan di bidang perumahan. SMF penting bagi percepatan pembangunan perumahan mengingat  dana perbankan untuk penyediaan rumah secara kredit melalui KPR terbatas jumlahnya dan umumnya berasal dari dana jangka pendek yaitu giro, deposito dan tabungan sedangkan KPR adalah pembiayaan jangka panjang. Dengan demikian, apabila bank terlalu banyak memberikan KPR akan terjadi kesenjangan antara sumber dan penggunaan dana (mismatch).  Untuk mengatasinya dibutuhkan tersedianya dana jangka panjang melalui pendiriaan perusahaan pembiayaan sekunder perumahan. Sumber pembiayaan sekunder perumahan di samping berasal dari modal sendiri, juga diperoleh dari penerbitan efek beragun aset (asset back securities) dalam bentuk surat utang dan surat partisipasi.

Namun demikian, tujuan untuk menyediakan perumahaan yang terjangkau oleh masyarakat luas melalui sekuritisasi juga berisiko tinggi. Pengalaman krisis subprime morgage yang pada awalnya terjadi di Amerika Sserikat (AS) dapat dijadikan pelajaran dalam mengembangkan instrumen pembiayaan jenis ini. Goncangan yang berasal dari krisis pada pasar subprime mortgage di AS tersebut dengan cepat menyebar keseluruh pasar keuangan dunia. Cepatnya penyebaran krisis disebabkan oleh perubahan  pada struktur pasar akibat kemajuan teknologi dan globalisasi yang telah mengubah prilaku pelaku pasar menjadi cenderung  lebih risk taking dan terkadang melampaui batas prinsip kehati-hatian. Kegagalan regulator dalam membatasi secara efektif kecenderungan pengambilan risiko berlebihan ini menyebabkan sistem keuangan  menderita goncangan yang sama seperti dialami oleh pasar subprime mortgage.[1] Kesulitan regulator mengantisipasi kondisi tersebut dipengaruhi pula oleh cepatnya pertumbuhan instrumen keuangan yang banyak diantaranya  rumit  serta pertumbuhan institusi keuangan yang cepat.

Tantangan bagi system keuangan dalam menghadapi dan mengatasi goncangan yang diakibatkan oleh krisis subprime mortgage tersebut adalah bagaimana menegakan disiplin. Salah satu cara meningkatkan disiplin adalah dengan mempertajam  kompetisi. Akan tetapi pendekatan ini terkadang terpaksa dikompromikan apabila melibatkan  lembaga keuangan besar. Masalahnya adalah ketakutan  terhadap dampak sistemik yang akan terjadi apabila membiarkan lembaga keuangan  besar tersebut didisiplinkan oleh kompetisi.  Bila kompetisi tidak dibolehkan untuk memaksakan  disiplin pasar, alternatif yang tersedia adalah meningkatkan pengawasan terhadap lembaga keuangan dan pasar keuangan. Apa yang hilang sekarang ini adalah kerangka komprehensif yang dapat secara serempak menyatukan prilaku (behavior) ekonomi dan prilaku sikap pasar. Krisis keuangan yang sedang melanda dunia saat ini, menurut Soros merupakan krisis terburuk setelah krisis tahun 1930an. Terdapat beberapa kesamaan dengan krisis yang terjadi dalam kurun waktu dua puluh lima tahun terakhir. Namun krisis yang sedang berlangsung memiliki perbedaan yang signifikan. Krisis yang terjadi menandai berakhirnya dollar Amerika Serikat sebagai mata uang internasional yang selama ini digunakan untuk  ekspansi kredit.[2]

Krisis keuangan tersebut dimulai pada Agustus 2007 yaitu pada saat beberapa bank sentral terkemuka seperti Federal Reserve, Bank of England terpaksa melakukan intervensi dengan menyuntikan likuiditas pada sistem perbankan. Beberapa peristiwa  berikut dapat menggambarkan seriusnya krisis keuangan yang diakibatkan oleh krisis subprime mortgage.

6 Agustus 2007, American Home Mortgage salah satu penyedian kredit perumahan terbesar di AS mengajukan permohonan pailit setelah memberhentikan sebagai besar karyawannya.

9 Agustus 2007. pasar kredit jangka pendek dibekukan setelah BNP Paribas menghentikan tiga invenstment fundnya senilai 2 milyar Euro. Penghentian tersebut disebabkan adanya masalah dalam US subprime mortgage. BNP menjelaskan bahwa mereka tidak dapat menilai aset investment fund tersebut karena pasarnya tidak ada lagi. Bank Sentral Eropa menyuntikan 95 milyar Euro kedalam sistem perbankan Eropa (eurozone banking system). US Federal Reserve (the Fed) dan Bank of Japan juga melakukan langkah yang sama.

13 September 2007, Northern Rock, mortgage bank terbesar di Inggris mengalami insolvensi karena di rush nasabahnya. Rush ini merupakan kejadian pertama di Inggris selama ratusan tahun.

Krisis tersebut sebenarnya datang secara pelahan sehingga mestinya  dapat dapat diantisipasi. Berawal dari pecahnya internet bubble pada tahun 2000. Sebagai respon atas pecahnya internet bubble tersebut membuat   the Fed terpaksa menurunkan suku bunga dari 6.5 persen menjadi 3.5 persen hanya dalam waktu beberapa bulan. Setelah serangan terhadap Twin Tower di New York,  11 September 2001, the Fed menurunkan kembali suku bunga sampai akhirnya  menjadi 1 persen pada Juli 2003. Suku bunga terendah selama setengah abad. Rendahnya suku bunga mendorong industri perbankan mencari alternatif instrumen yang dapat meningkatkan keuntungan. Upaya meningkatkan keuntungan tersebut yang kemudian mendorong terjadinya prilaku risk taking secara berlebihan yang akhirnya bermuara pada krisis subprime mortgage. Untungnya, goncangan yang diakibatkan oleh krisis subprime mortgage subprime mortgage tersebut tidak melanda Indonesia. Terhindarnya  Indonesia disebabkan industri perbankan Indonesia sedang menikmati instrumen investasi yang berisiko rendah namun  memberikan keuntungan yang memadai. Namun demikian, kondisi ini dapat saja terjadi di Indonesia. Oleh karena itu, pengalaman krisis subprime tersebut hendaknya dijadikan sebagai pelajaran untuk mencegah agar maksud baik menyediakan sumber pembiayaan bagi pembangunan perumahaan yang terjangkau bagi masyarakat luas tidak berubah menjadi malapetaka.

B.   Krisis Subprime Morgage

Kredit subprime berasal dari  kebijakan penurunan suku bunga yang dilakukan oleh the Fed. Penurunan  suku bunga  tentunya juga menurunkan biaya dana. Tersedianya dana murah dalam jumlah besar kemudian mendorong terjadinya housing bubble. Logikanya sederhana, apabila uang murah, maka rational lender akan terus memberikan pinjaman sampai tidak ada lagi  peminjam yang memenuhi syarat ingin menerima pinjaman.  Oleh karena itu, bank  pemberi kredit perumahan  terpaksa menurunkan standar persyaratan pemberian  kredit dan menciptakan instrumen baru untuk menstimulasi bisinis dan mendapatkan fee. Penurunan standar persyaratan kredit tentunya meningkatkan risiko pemberian kredit. Investment bank di Wall Street misalnya membangun beragam teknik baru agar dapat mengalihkan risikonya  kepada investor yaitu dana pensiun dan reksa dana yang haus keuntungan. Dari tahun 2000 sampai dengan 2005 nilai  pasar rumah di AS tumbuh lebih 50 persen dan pembangunan rumah baru tumbuh dengan pesat. Menurut Merrill Lynch, setengah dari pertumbuhan GDP AS berasal dari sektor perumahan dan industri terkait perumahan baik langsung seperti pembangunan rumah, pembelian perabotan baru, maupun tidak langsung yaitu membelanjakan uang yang diperoleh dari refinancing mortgage. Menurut Martin Feldstein dari 1997 sampai dengan 2006 konsumen mendapatkan USD 9 triliun uang tunai dari home equity. Studi yang dipimpin oleh Alan Greenspan di tahun 2005 memperkirakan bahwa pada tahun 2000an dana yang berasal dari perumahan  membiayai 3 persen  dari seluruh konsumsi pribadi.

Instrumen yang digunakan oleh bank mengalihkan risiko kredit perumahan adalah  dengan mengemasnnya kedalam sekuritas yang disebut collaterized debt obligation  (CDO). CDO menyalurkan cash flow  dari ribuan kredit perumahaan  (mortgage) menjadi sekumpulan obligasi  dengan risiko dan keuntungan yang disesuaikan dengan selera investor. Kumpulan tertinggi  (top)  berisikan 80 persen obligasi merupakan yang teraman karena dijamin oleh cashflow sehingga dapat dijual dengan peringkat AAA. Kumpulan yang paling rendah dan berisiko paling tinggi adalah yang paling menguntungkan. Sekuritisasi yang dilakukan tersebut dimaksudkan untuk menurunkan risiko yaitu dengan menyusunnya kedalam berbagai  tingkatan risiko dan juga dengan melakukan diversifikasi geograifis. Meski demikian tetap perlu diingat bahwa  sebaliknya sekuritisasi juga dapat meningkatkan risiko karena sekuritisasi berarti mengalihkan  kepemilikan kredit perumahan dari bank pemberi kredit yang mengenal nasabahnya kepada investor yang sama sekali tidak pernah berhubungan dengan nasabah penerima kredit perumahan.

Subprime mortgage adalah jenis kredit yang diberikan kepada debitur dengan kualitas  berdasarkan profil kredit dan profil keuangan. Menurut pedoman yang dikeluarkan oleh Departemen Keuangan AS pada tahun 2001 debitur subprime umumnya memiliki catatan  kredit yang  lemah dalam bentuk ketidakteraturan pembayaran pokok maupun bunga. Debitur subprime tersebut umumnya juga adalah debitur yang sedang menghadapi masalah keuangan seperti kemungkinan  diberhentikan dari pekerjaan dan/atau  kemungkinan dipailitkan. Bila diukur dengan credit scores, debt to income ratio  atau kriteria lainnya debitur tersebut juga menunjukan lemahnya  kemampuan membayar kredit.  Singkat kata, subprime mortgage adalah kredit yang berisiko tinggi karena diberikan kepada pemimjam yang berdasarkan persyaratan kredit normal tidak layak menikmati kredit (tidak bankable). Debitur subprime didefinisikan sebagai individu dengan pendapatan terbatas atau memiliki FICO credit score[3]  di bawah 620 (skala 300 sampai 850). Oleh karena itu, kemungkinan macet kredit subprime  jauh lebih tinggi dibandingkan dengan kredit prime mortgage tetapi juga  memberikan keuntungan yang lebih tinggi bagi pemberi pinjaman. Meskipun  kredit perumuhaan yang disalurkan di Amerika Serikat sebagian besar tidak tergolong kredit subprime, akan tetapi jumlah kredit subprime sejak awal tahun 2000 meningkat dengan cepat. Menurut John Lonski chief economist Moody’s Investor Service.21 persen dari kredit perumahaan yang disalurkan dari  2004 sampai 2006 adalah kredit sumprime. Meningkat dari 9 persen dari  1996 sampai  2004. Pada 2006 jumlah subprime morgage adalah USD 600 milyar atau seperlima dari kredit perumahan di AS.

Berapa jenis kredit subprime yang tersedia di pasar antara lain adalah:

a.       interest only payment, jenis ini memberikan kemudahaan kepada debitur hanya membayar bunga pinjaman selama jangka waktu tertentu misalnya 5 s.d. 10 tahun;

b.      pay option, biasanya dengan suku bunga tidak tetap. Debitur diberi kemudahaan dalam membayar cicilan bulanan (misalnya membayar bunga saja, atau sebagian pokok pinjaman atau pembayaran minimal yang lebih rendah dari yang seharusnya dibayar berdasarkan persyaratan kredit biasa);

c.       hybrid, kredit yang diawalnya dengan suku bunga tetap yang kemudian dapat diubah menjadi bunga tidak tetap.

Jenis hibrid merupakan jenis subprime yang populer sejak 1990an. Jenis hibrid termasuk “kredit 2-28” yang menawarkan suku bunga tetap yang rendah selama dua tahun dan kemudian suku bunga mengambang (floating rate) sampai selesainya jangka waktu kredit yaitu 28 tahun. Tingkat suku bunga biasanya ditetapkan 5% di atas LIBOR (London interbank offered rate).

Manfaat yang pasti dari subprime kredit adalah meningkatnya prosentase kepemilikan rumah di AS. Hanya saja perlu diperhatikan dampak buruk yang ditimbulkanya bagi perekonomian apakah sebanding dengan hasil yang diperoleh.

C. Pembiayaan  Sekunder Perumahan

a. Mekanisme Pembiayaan

Sekuritisasi merupakan inovasi keuangan yang relatif baru di Indonesia. Sekuritisasi pertama dikembangkan di Amerika Serikat pada tahun 1970an dan meliputi pengelompokkan dan pengemasan ulang hipotik rumah untuk dijual kembali sebagai efek yang dapat diperjualbelikan oleh pemberi pinjaman. Produk sekuritisasi tersebut dikenal sebagai mortgage-backed securities (MBS).Setelah sukses diterapkan pada aset yang berupa hipotik rumah, kemudian model sekuritisasi aset ini terus berkembang ke sektor lainnya seperti perbankan hingga telekomunikasi seperti yang dilakukan oleh Telmex (Mexico) pada 1987 yang melakukan sekuritisasi atas tagihan telpon.

Teknik sekuritisasi kemudian diperkenalkan sebagai salah satu upaya pemerintah untuk menyediakan perumahan yang layak dan terjangkau bagi masyarakat adalah melalui Secondary Mortgage Facility atau SMF yaitu sekuritisasi yang dilakukan atas Kredit Perumahan Rakyat (KPR) oleh  Perusahaan Pembiayaan Sekunder Perumahan. Perusahaan yang berperan sebagai perantara (conduit) adalah perusahaan dengan status perseroan terbatas yang memiliki hak dan kewajiban terpisah dari hak dan kewajiban para pendiri termasuk para pemegang sahamnya.[4] Aset keuangan yang dapat dialihkan oleh bank dalam rangka sekuritisasi aset oleh SMF haruslah aset keuangan berupa piutang yang diperoleh dari penerbitan atau pemberian kredit pemilikan rumah termasuk hak agunan yang melekat padanya. KPR merupakan fasilitas kredit yang diberikan atau diterbitkan oleh kreditor asal untuk membeli rumah siap huni. Dengan kata lain,  sekuritisasi aset oleh SMF terbatas pada membeli piutang berupa  KPR sehingga   berbeda dengan sekuritisasi aset pada umumnya.

Kredit Pemilikan Rumah (KPR) merupakan salah satu produk perbankan yang paling populer untuk dijadikan sekuritisasi aset. KPR merupakan contoh sekuritisasi paling lengkap, karena mengandung risiko gagal bayar (default)  dan risiko pelunasan dini (prepayment).  Secara umum sekuritisasi aset dapat dilakukan  terhadap kredit yang  dapat terdiri dari setiap kredit atau tagihan yang timbul dari segala macam bentuk perjanjian pemberian kredit, termasuk surat berharga, dan berbagai macam tagihan yang timbul di kemudian hari dari aset keuangan lain yang setara.

Dalam praktiknya, SMF melibatkan beberapa pihak yaitu:

1.       Kreditor asal (originator), yaitu setiap bank atau lembaga keuangan yang mempunyai aset keuangan

2.      Penerbit (issuer), yaitu perusahaan yang melaksanakan kegiatan pembiayaan sekunder perumahan atau SPV

3.       Pemodal

4.      Penata sekuritisasi

5.      Wali Amanat

6.      Administrator transaksi

7.      Custodian

Kreditur asal adalah  pihak yang mengalihkan aset keuangan kepada penerbit[5]. Fungsinya memberikan pinjaman dan pelayanan yang meliputi penagihan pembayaran dan berbagai tindakan yang diperlukan agar peminjam memenuhi kewajibannya dan hak-hak dari peminjam tersebut terlindungi sepanjang masa kontrak pinjam-meminjam tersebut[6].Penerbit adalah pihak yang melakukan penerbitan EBA. Penerbit dapat berbentuk  trust,  special purpose vehicle atau conduit.

Sedangkan trust merupakan lembaga dalam sistem Common Law yang memisahkan antara legal owner dengan beneficiary owner. Berdasarkan objeknya trust  terdiri atas 2 macam. Pertama, private trust, yaitu trust untuk kepentingan seseorang tertentu atau sekelompok orang. Kedua, public trust, yaitu trust untuk tujuan kepentingan umum, misalnya trust untuk kepentingan kemajuan pendidikan. Dalam transaksi di pasar modal lembaga trust banyak digunakan seperti dalam transaksi sekuritisasi, reksadana, dan penerbitan obligasi. Dalam transaksi ini trustee adalah  bank kustodian atau manajer investasi yang secara hukum merupakan pemilik efek-efek yang diperdagangkan. Sedangkan beneficiary  adalah investor sendiri.

Special Purpose Vehicle (SPV) merupakan  entitas hukum yang didirikan  oleh sebuah perusahaan (sponsor atau originator) dengan memindahkan sebagian asetnya  kepada SPV. SPV berbeda dengan anak perusahaan karena SVP  secara hukum terpisah  dengan  sponsornya baik dalam hal manajemen maupun kepemilikan. Sesuai dengan namanya SPV  dibentuk untuk tujuan khusus dan apabila tujuan tersebut telah tercapai maka SVP akan dibubarkan oleh pendirinya. SPV juga tidak diperbolehkan untuk memiliki karyawan atau mempunyai tanggung jawab kepada pihak ketiga. Oleh karena SPV tidak boleh memiliki pegawai, maka administrasi aset SPV harus sepenuhnya disubkontrakkan.

Sementara itu, conduit adalah lembaga yang secara khusus didirikan atau dibentuk dengan tujuan untuk membeli piutang dari berbagai institusi dan selanjutnya menjualnya kembali kepada investor, baik melalui public offering ataupun private placement. Secara umum, proses penjualan piutang oleh originator kepada conduit hampir sama dengan proses penjualan piutang kepada SPV. Perbedaannya adalah conduit dapat membeli piutang dari beberapa institusi yang berbeda, sedangkang SPV hanya dapat melakukan pembelian piutang dari satu institusi dan mensekuritisasinya secara langsung. Contoh dari conduit adalah Federal National Mortgage Association (FNMA) atau yang lebih dikenal dengan sebutan Fannie Mae. Fannie Mae merupakan conduit yang dibentuk oleh pihak swasta, meski pada kenyataannya lembaga ini merupakan perusahaan yang disponsori oleh pemerintah Amerika Serikat.

Jaminan yang digunakan dalam sekuritisasi aset melalui SMF adalah jaminan dalam bentuk hak tanggungan. Hak tanggungan sebagai suatu jaminan dengan hak kebendaan (jaminan kebendaan) merupakan  bentuk agunan yang mempergunakan objek hak atas tanah yang bersifat accesoir. Undang-undang Hak Tanggungan menetapkan bahwa  apabila piutang yang dijamin dengan hak tanggungan beralih karena cessie, subrogasi, pewarisan atau sebab-sebab lain maka hak tanggungan tersebut ikut beralih karena hukum kepada kreditor yang baru. Beralihnya hak tanggungan tersebut  wajib didaftarkan oleh kreditor yang baru kepada Kantor Pertanahan. Beralihnya hak tanggungan mulai berlaku bagi pihak ketiga pada hari tanggal pencatatan pada buku tanah hak tanggungan dan buku tanah hak atas tanah yang menjadi objek hak tanggungan serta menyalin catatan tersebut pada sertifikat hak tanggungan dan sertifikat hak atas tanah yang bersangkutan.

b. Peran Perbankan

Fungsi bank dalam sekuritisasi aset menurut peraturan Bank Indonesia Nomor 7/4/PBI/2005 adalah sebagai kreditur asal, penyedia kredit pendukung, penyedia fasilitas likuiditas, penyedia jasa, bank kustodian serta pemodal. Dalam peraturan tersebut diatur bahwa Bank yang melakukan fungsi sebagai kreditur asal (originator) baru dapat mengalihkan risiko atas eksposur aset keuangan yang dijualnya/dialihkan hanya apabila aset keuangan yang dialihkan kepada penerbit memenuhi kondisi jual putus. Selain itu, Bank Indonesia memberikan peraturan yang tegas, bahwa Bank sebagai kreditur asal hanya boleh melakukan pengalihan aset keuangan kepada penerbit di dalam negeri. Disamping sebagai kreditur asal bank juga dapat berfungsi sebagai penyedia kredit pendukung. Dalam fungsi ini bank dapat menyediakan fasilitas penanggung risiko pertama (first lost facility) maupun fasilitas penanggung risiko kedua (second lost facility). Adapun penyediaan kredit pendukung maksimum sebesar 10% dari nilai aset keuangan yang dialihkan apabila bank tersebut juga merupakan kreditur asal (originator).

Penyedia fasilitas likuiditas bank  dapat melakukan perjanjian untuk mengatasi masalah likuiditas penerbit maksimum 90 hari. Adapun jumlah fasilitas likuiditas yang dapat diberikan oleh bank yang juga bertindak sebagai kreditur asal (originator) adalah sebesar 10% dari nilai aset keuangan yang dialihkan. Sebagai penyedia jasa bank dapat pembelian kembali atas aset keuangan yang dialihkan. Pembelian kembali tersebut maksimal adalah 10% dari nilai aset keuangan yang dialihkan dan tidak digunakan untuk menghindari kerugian yang harus ditanggung oleh kreditur asal yang juga bertindak sebagai penyedia kredit pendukung. Bank yang bertindak sebagai kreditur asal atau penyedia jasa tidak dapat bertindak sebagai Bank Kustodian. Adapun fungsi Bank Kustodian diatur lebih lanjut dalam Undang-undang Nomor 8 Tahun 1995 tentang Pasar Modal. Bank sebagai pemodal yang juga bertindak sebagai kreditor asal hanya dapat membeli efek beragun aset maksimum sebesar 10% dari nilai keuangan yang dialihkan.

Untuk menjalani fungsi tersebut bank harus memenuhi persyaratan:

a.       Tidak mengakibatkan rasio kewajiban penyediaan modal minimum bank lebih rendah dari ketentuan yang berlaku dan

b.      Melakukan fungsi tersebut sesuai dengan peraturan Bank Indonesia serta memperhatikan prinsip kehati-hatian.

Selanjutnya Pasal 2 ayat (1) Peraturan Bank Indonesia No. 7/4/PBI/2005 menetapkan bahwa aset keuangan yang dialihkan dalam rangka sekuritisasi Aset wajib berupa aset keuangan yang terdiri dari kredit, tagihan yang timbul dari surat berharga, tagihan yang timbul di kemudian hari (future receivables), dan aset keuangan lain yang setara.

Pembiayaan sekunder perumuhan dilakukan dengan cara pembelian kumpulan aset keuangan dari kreditur asal dan sekaligus penerbitan efek beragun aset. Kreditur asal adalah setiap bank atau lembaga keuangan yang mempunyai aset keuangan yaitu piutang yang diperoleh dari penerbitan KPR termasuk hak agunan yang melekat pada pemberian kredit tersebut. Efek beragun aset dapat berbentuk surat utang atau surat partisipasi. Keduanya dapat diterbitkan atas unjuk atau atas bawa. Surat partisipasi adalah bukti pemilikan secara proporsional atas kumpulan piutang yang dimiliki bersama oleh sejumlah pemodal yang diterbitkan oleh penerbit. Efek beragun aset harus diperingkat oleh perusahaan peringkat. Dana yang diperoleh dari pembelian kumpulan aset keuangan hanya dapat digunakan oleh kreditur asal untuk pemberian KPR.

Berkaitan dengan kegiatan dan proses sekuritisasi melalui SMF, dalam rangka memenuhi kebutuhan fasilitas kredit untuk perumahan yang diperlukan oleh masyarakat (KPR), ketentuan Pasal 8 ayat (1) Undang-undang No. 10 Tahun 1998 tentang Perbankan, harus dijadikan pedoman untuk mencegah pemberian kredit dengan kualitas rendah. UU Perbankan menetapkan bahwa dalam pemberian kredit atau pembiayaan berdasarkan prinsip syariah, bank wajib mempunyai keyakinan berdasarkan analisis yang mendalam atas itikad dan kemampuan serta kesanggupan nasabah debitor untuk melunasi pembayaran atau mengembalikan pembiayaan sesuai dengan yang diperjanjikan. Hal ini mencerminkan “the five C’s of credit” dimana salah satunya adalah collateral (jaminan atau agunan) yang harus disediakan oleh debitor. Dengan ketentuan ini maka risiko sekuritisasi menjadi dapat diminimalkan karena hanya dilakukan terhadap kredit berisiko rendah.

C.   Pembiayaan Sekunder Perumhan yang Aman

a.    Safety and Soundness Regulation

Sekuritisasi adalah proses mengubah arus kas yang berasal dari kumpulan aset seperti kredit perumhaan menjadi surat utang yang dimaksudkan untuk membuat sistem keuangan lebih elastis (resilient).  Dengan sekuritisasi bank tidak perlu memegang kredit yang disalurkannya hingga jatuh tempo. Kredit tersebut dapat dijual sehingga risikonya tersebar keberbagai kelompok investor. Untuk itu mencapai maksud tersebut maka pasar sekuritisasi  perlu lebih transparan dan bertanggung jawab dan bank yang ikut berperan didalamnya  menerapkan prinsip kehati-hatian.

Jantung dari safety and soundness regulation memiliki empat komponen kunci yaitu persyaratan modal minimum untuk menjaga agar bank tetap solven. (b) pembatasan kegiatan usaha untuk mencegah pengambilan risiko berlebihan. (c) persyaratan kompetensi minimal bagi pengurus dan (d) kemampuan regulator menegakan peraturan.[7] Berkaitan dengan pembatasan kegiatan sekuritisasi yang melibatkan bank pertanyaan yang timbul adalah apakah kegiatan tersebut dapat diperbolehkan.  Secara logis peraturan tentang safety and soundness berimplikasi bahwa    kegiatan usaha yang boleh dilakukan bank hanya kegiatan usaha yang dapat diperiksa (examinable) dan dapat diawasi (supervisable). Yaitu kegiatan usaha yang  mampu dinilai risikonya oleh regulator sehingga  regulator dapat  menetapkan persyaratan modal dan menilai kompetensi pengurus bank untuk kegiatan usaha tersebut.

Oleh karena itu, bagi bank umum yang melakukan aktivitas sekuritisasi aset wajib menerapkan prinsip kehati-hatian. Aset keuangan yang dialihkan dalam rangka sekuritisasi aset wajib berupa aset keuangan yang terdiri dari kredit, tagihan yang timbul dari surat berharga, tagihan yang timbul di kemudian hari (future receivables) dan aset keuangan lain yang setara. Sekuritisasi aset wajib memenuhi kritiria; memiliki arus kas (cash flows), dimiliki dan dalam pengendalian kreditur asal; dan dapat dipindahtangankan dengan bebas kepada penerbit. Dalam sekuritisasi aset, bank dapat berfungsi sebagai kreditur asal, penyedia kredit pendukung, penyedia fasilitas likuiditas, penyedia jasa, bank kustodian dan pemodal.

Dalam kaitan pengaturan kegiatan sekuritisasi pengalaman the Fed melakukan bailout terhadap Bear Stearn, investment bank yang telah berusia 85 tahun dan pengalaman Bank of England memberikan bantuan keuangan kepada Northern Rock Bank serta pengalaman Jepang dari bangkrutnya Long-Term Credit Bank dan Nippon Credit Bank, dua bank besar yang terbukti merekayasa pembukuannya dan kasus Ishikawa Bank dan  masalah kredit macet dan kecurangan (fraud) [8] perlu dijadikan pengalaman dalam menyusun sistem pengawasan yang efektif. Pada saat Northern Rock bank mengalami kesulitan keuangan dan terjadi rush oleh nasabahnya, Bank of England (BOE) mengalami kesulitan dalam memberikan bantuan dalam kapasitasnya sebagai lender of last resort. Kesulitan tersebut terjadi karena BOE tidak memiliki informasi yang lengkap tentang kondisi keuangan northern rock. Informasi tentang kondisi keuangan Northern Rock dimiliki oleh Financial Services Authority (FSA), badan  pengawas bank dan lembaga keuangan non bank.  Bantuan keuangan darurat yang diberikan The Fed   untuk menyelamatkan Bear Stearn adalah yang pertama sejak 1930an. Pengalaman ketiga negara tersebut menunjukan bahwa disamping pentingnya pengaturan tentang prinsip kehati-hatian, kordinasi antara pengawas lembaga keuangan non bank dengan bank sentral dan lembaga apa yang tepat mengawasi bank,  berperan signifikan dalam mencegah  terjadi krisis yang melibatkan lembaga keuangan.

Dalam kaitannya dengan lembaga pengawas beberapa faktor di bawah dapat menjadi gagasan dalam menyusun suatu struktur kelembagaan badan pengawas yang efektif agar pengalaman yang terjadi di tiga negara di atas dapat dicegah. Pertama, badan tersebut harus memiliki reputasi baik. Kedua, bank sentral tetap membutuhkan akses atas informasi pengawasan bank agar mampu menjalankan tugasnya di bidang moneter dan lender of last resort. Paul Volker mantan Chairman Federal Reserve Bank mengatakan bahwa kebijakan moneter maupun keuangan tidak dapat dilakukan dengan baik apabila bank sentral kehilangan perannya dalam mengawasi kegiatan sektor perbankan. Ketiga, pembagian tugas antara bank sentral, lembaga pengawas lembaga keuangan non bank dan pemerintah harus tegas dan transparan. Terakhir, harus ada bentuk kerjasama formal yang mengatur masalah koordinasi dan sebaiknya bentuk kerjasama itu  diatur dalam undang-undang.

Masalah kordinasi menjadi penting karena secara konseptual telah terjadi   konvergensi kegiatan usaha antar lembaga keuangan. Konvergensi ini dimulai  sejak tahun 1960an. Pada periode itu, bank umum dan perusahaan sekuritas telah berusaha memperluas kegiatan usaha mereka, sehingga secara perlahan menghapuskan batas yang memisahkan kedua jenis lembaga ini. Dalam periode 1970an dan 1980an, industri perbankan mengalami perubahan sangat signifikan. Pertama, volatilitas nilai tukar dan suku bunga yang disertai dengan kegoncangan ekonomi dan peningkatan kompetisi dalam pasar keuangan telah membuat bisnis perbankan menjadi lebih berisiko. Kedua, persaingan tersebut muncul tidak saja dari sesama bank, tetapi juga muncul dari lembaga-lembaga keuangan lainnya. Inovasi teknologi telah memungkinkan perusahaan memperoleh pendanaan dari sumber sumber selain bank. Kedua kondisi ini ditambah dengan pembatasan kegiatan usaha bagi bank yaitu memisahkan kegiatan usaha antara commercial banking dengan investment menyebabkan pengurus bank terpaksa mengambil risiko lebih tinggi dalam upaya meningkatkan keuntungan bank. Situasi tidak menguntungkan ini memaksa regulator melunakan garis pemisah antara kegiatan commercial banking dan kegiatan investment banking. Pelunakan tersebut dilakukan dengan membolehkan bank umum melakukan kegiatan usaha di bidang sekuritas, dengan ketentuan kegiatan usaha tersebut  dilakukan oleh perusahaan terpisah dari konglomerasi bank. Alasan pelunakan tersebut adalah pada pendelegasian fungsi-fungsi tertentu dari suatu lembaga perantara keuangan  menurunkan biaya karena menghilangkan duplikasi fungsi sebagai pengumpul informasi sebelum memutuskan untuk membiayai dan memonitor debitur. Berdasarkan hal tersebut, diyakini bahwa suatu bank yang juga menawarkan jasa sekuritas dapat mengembangkan suatu hubungan yang luas langgeng perusahaan yang dibiayai. Peningkatan jumlah titik temu antara bank dan perusahaan mempermudah bank dalam mengumpulkan informasi tentang perusahaan tersebut dan menggunakannya untuk membiayai perusahaan dimaksud. Singkat kata, lebih sederhana bagi suatu bank untuk menilai suatu perusahaan yang akan diberikan pinjaman karena perusahaan tersebut pernah dijaminnya pada saat  go public

Dari sisi pengawasan kecenderungan universalisasi kegiatan usaha bank juga menimbulkan perdebatan tentang keharusan dilakukannya harmonisasi sistem pengawasan diantara lembaga pengawas bank dan pengawasan lembaga keuangan non bank. Di satu sisi,  membolehkan bank melakukan kegiatan usaha baru akan mengurangi risiko yang dihadapi bank melalui diversifikasi kegiatan usaha.  Di sisi lain,  membolehkan bank secara langsung melakukan kegiatan baru akan meningkatkan biaya yang berkaitan dengan pengawasan. Hal yang masih tetap menimbulkan pertanyaan besar khususnya adalah siapa yang menanggung beban tanggung jawab apabila suatu bank gagal karena kegiatan usahanya di pasar modal. Atau apabila kesulitan keuangan lembaga keuangan non bank membawa dampak pada bank atau dapat mengakibatkan seistemic failure. Untuk itu, dibutuhkan perluasan regulasi dan pengawasan untuk mencakup kegiatan baru tersebut. Dengan meluasnya kegiatan usaha yang dilakukan bank, semakin besar beban biaya pengaturan bagi bank dan pada  gilirannya semakin besar pula biaya untuk pengawasannya. Untuk mengatasi hal tersebut kordinasi antara  pengaturan dan pengawasan bank dan  perusahaan non bank adalah keniscayaan.

Masalah yang tak kalah pentingnya yang dihadapi industri perbankan adalah   lemahnya penerapan good corporate governance. Hal ini penting karena perkembangan  industri perbankan, globalisasi dan liberalisasi pasar keuangan telah mengakibatkan meningkatnya persaingan di antara bank-bank terutama dalam penghimpunan dan penanaman dana. Untuk itu, manajemen bank dituntut mempunyai keterampilan mengelola kekayaan, utang dan modal bank yang tercermin dalam neraca bank dengan baik. Suatu hal yang lebih mendasar dari keahlian dan keterampilan tersebut adalah adanya itikad baik. Artinya pengurus bank seharusnya adalah pihak yang menjunjung tinggi etika profesionalisme.

b. Peranan Perusahaan Pemeringkat

.Cepatnya pertumbuhan SMF terkait erat dengan peran perusahaan pemeringkat. Rating Agency merupakan pihak yang memberikan peringkat (rating) atas instrumen yang disekuritisasi menjadi instrumen investasi. Dengan kata lain, rating agency adalah pihak yang memberikan peringkat atas kualitas dari aset yang disekuritisasi.

Pada umumnya evaluasi meliputi :

1.       Portofolio Aset

        Analisa mengenai kualitas aset berdasarkan atas data empiris.

2.      Aspek Hukum

        Analisa terhadap pengalihan hak tagih atas aset berdasarkan “true asset sales” dan analisa hukum terhadap dokumen pendukung.

3.      Struktur Arus Kas

        Analisa specific risk pengembalian pembayaran dari underlying asset.

4.    Para Pihak

        Analisa terhadap kemampuan dan kredibilitas para pihak yaitu antara lain servicer, trustee dan credit enhancer.

Contoh rating agency adalah Moody’s, Standard & Poor (S&P), Fitch IBCA dan Duff & Phelps. Di Indonesia, lembaga pemeringkat hanya ada dua yaitu PT. Pemeringkat Efek Indonesia (Pefindo) yang berafiliasi dengan Standard & Poor dari Amerika Serikat dan PT. Kasnic Duff & Phelps Credit Rating Indonesia yang berafiliasi dengan Kasnic Duff & Phelps di Amerika Serikat.

 Standar & Poor. S&P  pada awalnya  (1860) adalah jurnalis finansial  yang menjual informasi tentang perusahaan tertentu  kepada investor di New York Stock Exchange. Pada masa itu,  1864-1864 pasar modal belum diatur. Henry Poor pendiri S&P adalah financial journalist. Saat ini S&P adalah unit bisnis dari McGraw-Hill suatu perusaahaan penerbit. [9] Di AS  secara hukum perusahaan pemeringkat  dilindungi oleh First Amendement of US Constitution sehingga belum pernah ada gugatan yang meminta pertanggung jawaban perusahaan pemeringkat  karena tidak akurat memberikan informasi yang dikabulkan oleh pengadilan. Di Amerika Serikat pemeringkat company tidak diregulasi secara ketat. Perusahaan pemeringkat  tidak boleh memiliki kaitan dengan perusahaan yang diperingkat dan diwajibkan  mengungkapkan  metode yang mereka pergunakan dalam melakukan pemeringkatan. Peranan utama dari perusahaan pemeringkat adalah mempertinggi transparansi dan efisiensi dengan cara menyediakan opini independenden tentang suatu perusahaan atau surat utang sehingga dapat menurunkan asimetric information antara investor dan perusahaan. Fungsi ini juga bermanfaat bagi pasar karena meningkatkan kepercayaan investor dan membantu perusahaan dalam memasarkan surat utang yang diterbitkannnya.

Pada umumnya suatu perusahaan akan di pemeringkat apabila terhadap negara asal perusahaan tersebut juga telah dilakukan pemeringkatan. Sovereign rating dilakukan atas permintaan negara yang bersangkutan. Peringkat perusahaan umumnya tidak akan lebih baik dibandingkan  pemeringkat yang dimiliki negara asal perusahaan tersebut Tingkatan peringkat yang diberikan oleh S&P adalah AAA, AA, A dan  BBB yang diklasifikasikan sebagai investment grade. Sedangkan BB. B, CCC, CC dan C diklasifikasikan sebagai non invenstment grade atau disebut juga dengan speculative atau junk. Untuk perusahaan yang mendapat pemeringkat AAA kemungkinan defaultnya adalah 1% dan perusahaan yang mendapat pemeringkat BB adalah 35%.[10] Untuk peringkat negara atau sovereign pemeringkat yang dijadikan bench mark adalah peringkat  local currency  dan peringkat foreign currency. Peringkat untuk local currency (kemampuan pemerintah membayar utang dalam mata uang lokal) dinilai lebih ketat karena berkaitan dengan disiplin pemerintah dalam mengendalikan inflasi. (mencetak uang). Untuk foreign currency yang dinilai adalah transfer risk (berkaitan dengan exchange control), convertibility risk dan devaluation risk. Dalam melakukan sovereign rating  faktor-faktor yang dijadikan bahan pertimbangan adalah:

·         Political Risk

·         Income and Economic Structure

·         Economic Growth Prospects

·         Fiscal Flexibility

·         General Government Debt Burden

·         Offshore and Contingent Liabilities

·         Monetary Stability

·         External Liquidity

·         Public Sector External Debt Burden

·         Private Sector External Debt Burden

Displin pasar tidak dapat bekerja dengan baik tanpa informasi. Dengan tersedianya informasi maka lender dapat menilai risiko yang diemban peminjam sehingga mereka dapat meminimalkan risiko yang dapat mempengaruhi neraca keuangannya. Pengawas bank harus mensyaratkan adanya keterbukaan secara dini kepada industri perbankan. Regulator harus mewajibkan penerbit surat berharga untuk mematuhi standar akuntasi dan audit dan melaporkan secara berkala kondisi keuangannya. Pemerintah juga perlu secara transparan menyediakan informasi yang akurat tentang kondisi keuangannya. Tanpa perlu diperdebatkan, meningkatkan iklim keterbukaan informasi akan memperkuat disiplin pasar dan mendorong diakdakannya kerja sama internasional untuk menyusun standar internasional merupakan agenda yang dapat meningkatkan disiplin pasar tersebut.[11]

Perusahaan pemeringkat mamainkan peranan penting dalam krisis sub-prime mortgage. S&P dan Fitch, dua preusan pemeringkat terkemuka, memberikan peringkat yang tinggi terhadap banyak sekuritas yang diterbitkan atas dasar kredit yang diragukan (questinable loan).  Dengan pemeringkat yang baik, sekuritas tersebut seolah seaman surat utang pemerintah AS (US Treasury Bond). Ini membuat pasar sekuritas tersebut menjadi booming.[12] Pada tahun 2000 Standard &Poor membuat keputusan yang misterius tentang pasar mortgage.  S&P mengatakan bahwa salah satu jenis mortgage yang melibatkan “piggy back” (peminjam sekaligus mengambil pinjaman kedua untuk membayar uang muka/down payment), tidak lebih mudah gagal bayar dibandingkan dengan  mortgage, piggy back segera menjadi bagian dari gerakan yang mentransformasi industri kredit perumahan di AS. Terjadi booming pada subprime mortgage yang didapat pembeli denganberkualitas kredit yang lemah.

Enam tahun kemudian, S&P mengubah pendapatnya tentang kredit yang melibatkan piggy back. Mereka berpendapat bahwa kredit tersebut jauh lebih mungkin untuk gagal bayar (default). Akan tetapi pada saat perubahan pendapat tersebut dibuat jenis kredit tersebut telah menjadi bagian penting dari  USD 1.1 triliun pasar subprime mortgage yang saat ini mengalami goncangan besar. Memang benar bahwa peminjam yang melunakan persyaratan kredit dan pembeli rumah yang ingin mencari kredit dengan persyaratan lunak serta bankir di wall street yang kemudian merubahnya menjadi seguritas, tetapi preusan pemeringkatlah yang mendorong terjadinya booming di pasar subprime mortgage.

Yang juga mendorong terjadinya booming adalah peran preusan pemeringkat yang tidak begitu dikenal yaitu kolaborasi yang mereka lakukan dibalik layar dengan preusan penjamin (underwriter) yang mengumbulkan seguritas tersebut. Preusan underwriter tidak hanya mengumpulkan (assemble) seguritas yang berasal dari kredit perumahaan dan  mengirimkannya lepada preusan pemeringkat untuk mendapatkan peringkat.  Mereka juga bekerja dengan perusahaan pemeringkat  ketiga mendisain surat utang atau seguritas lain untuk menjamin bahwa surat berharga tersebut mendapat peringkat yang cukup sehingga dapat dipasarkan. Pasar subprime merupakan pasar yang menguntungkan bagi preusan pemerintkan dibandingkan dengan kgiatan usa tradicional yang mereka lakukan yaitu memeringkat surat utang preusan. Preusan pemeringkat mendapat fee dua kali lipat bila memeringkat seguritas yang dijamin dengan kredit perumahaan. Fee yang besar ini selaras dengan kompliksitas pemeringkatan. Namur demikian, dengan berkolaborasi dengan underwriter, perusahaan pemeringkat dapat mempengaruhi banyak banyak seguritas yang akan diterbitkan.  

D.   Penutup

Sektor jasa keuangan merupakan  salah satu sektor dari sedikit sektor industri yang  menghadapi goncangan strategis (strategic turbulance) terutama pada dekade terakhir ini.  Industri keuangan menghadapai perubahan regulasi seiring dengan perkembangan teknologi, perubahan perilaku nasabah serta globalisasi yang berdampak pada perubahan struktur organisasi.  Pada waktu yang bersamaan, bagian terbesar industri keuangan telah semakin menyatu, terjadi pertautan antara peminjam dan yang meminjamkan, penerbit dan investor, risiko dan pengambil risiko.[13] Oleh karena itu, komponen utama setiap kajian struktural terhadap sistem perbankan dan keuangan adalah melihat kondisi saluran yang mengalirkan aset keuangan dari penabung kepada  pengguna akhir. Saluran ini melibatkan model alternatif dan kompetitif diantara perantara keuangan atau antara counterparties dalam transaksi keuangan baik domestik maupun internasional.

Lembaga keuangan non bank dan bank dapat bergabung dengan berbagai cara. Commercial bank dan investment bank dapat dilakukan oleh perusahaan yang sama demikian pula  commercial banking dan asuransi (dikenal dengan bacassurance atau allfinanz).[14] Sejumlah perusahaan asuransi juga sangat aktif dalam bisnis investmen bank. Seluruh jenis perusahaan mentargetkan asset management sebagai bisnis menjanjikan. Sebagai contoh Amerika Serikat yang menganut dual banking system yaitu national bank dan state bank dan memisahkan antara comercial bank dan investment bank mulai melunakkan dikotomi tersebut. Pembelian perusahaan broker-dealer oleh Bank of America pada tahun 1980an merupakan awal dilunakkannya pembatasan antara commercial banking dengan investmen banking. Sementara itu perusahaan asuransi juga mulai menawarkan produk seperti tabungan. Pemegang polis misalnya dapat menarik kembali premi yang dibayarnya sebesar prosentase tertentu sesuai dengan yang diperjanjikan. Sementara itu, masalah-masalah yang dihadapi industri perbankan dapat bebentuk  institusional maupun supervisi. Krisis perbankan terjadi  baik di Asia maupun di belahan dunia lain misalnya disebabkan karena lemahnya pengawasan. Lemahnya penegakan hukum, minimnya informasi tentang debitur merupakan andil yang tidak kalah besarnya dalam pencapaian tingkat kesehatan sistem keuangan dan perbankan.

                                                                                                                                                                                      Jakarta, Juli 2008 

Daftar Pustaka

Kaufman, Henry, “Financial Quakes”, The Wall Street Jounal,  16 Agustus 2007

Soros, George, The New Paradigm for Financial Markets The Credit Crisis of 2008 and What it Means, (New York: Public Affairs, 2008) 

Manurung, Adler Haymans Manurung dan Eko Surya Lesmana, Investasi Sekuritisasi Aset, (Jakarta: PT. Elex Media Komputindo, April 2007)

White, Lawrence J.  “Testimony of Lawrence J. White at the Hearing on “ILCs- A Review of Charter, Ownership, and Supervision Issues”,(Washington, DC:  AEI-Brooking Joint Center for Regulatory Studies, 2006)

 The Economist 30 Agustus 2003

Eichengreen, Barry Eichengreen, Toward a New International Financial Architecture A Practical Post-Asia Agenda, (Washington DC: Institute for International Economics, 1999)

Lucchetti, Aaron dan Serena Ng, “Credit and Blame: How Calls Made by  Firms Fed Subprime Mess Benign Loan View Created Bond, Increased Lending; Like Walking the Plank”, Wall Street Journal, 16 Agustus 2007

Walter, Ingo, Mergers and Acquisitions in Banking and Finance What Works, What Fails, and Why, (New York: Oxford University Press, 2004)  

Keputusan Menteri Keuangan No. 132/KMK/014/1998 tentang Perusahaan Fasilitas Pembiayaan Sekunder Perumahan

Peraturan Presiden No. 19 Tahun 2005 tentang Pembiayaan Sekunder Perumahan              

Peraturan Bank Indonesia Tentang Prinsip Kehati-hatian Dalam Aktivitas Sekuritisasi Bagi Bank Umum, PBI No. 7/4/PBI/2005, LN No. 14 Tahun 2005, TLN 4473

Investasi Asing di Indonesia:

Memetik Manfaat Liberalisasi

Oleh: Zulkarnain Sitompul

A.   Pendahuluan

Bergabung dengan ekonomi global dapat diibaratkan dengan menjadikan negara sebagai perusahaan publik yang pemegang sahamnya setiap orang dimanapun berada. Para pemegang saham tersebut tidak memberikan suara setiap empat atau lima tahun tetapi setiap jam, setiap hari melalui pialang dari teras rumah mereka. Bila para pemegang saham ini berpendapat penyelenggara negara atau pemerintah suatu negara tidak lagi kredibel maka mereka beramai ramai akan menjual saham sehingga mengakibatkan goncangan pada perekonomian  dan bahkan dapat menjatuhkan pemerintah negara[1] seperti misalnya  terjadi di negara Asia termasuk Indonesia pada tahun 1997/98. Singkat kata, globalisasi telah menghilangkan batas-batas tradisional  kedaulatan negara dimana modal tidak lagi memiliki bendera nasional. Dana mengalir dari satu negara ke negara lain secara cepat, bergerak melewati batas-batas negara.

Untuk Indonesia, Undang-undang No.1 tahun 1967 tentang Penanaman Modal Asing yang kemudian diperbaharui dengan Undang-undang No 25 tahun 2007 tentang Penanaman Modal dapat dikatakan  tonggak sejarah pengintegrasian ekonomi Indonesia ke dalam perekonomian dunia. Tonggak sejarah ini diperkuat dengan diterbitkannya  Undang-Undang No 7 tahun 1994 yang meratifikasi  Perjanjian Pendirian WTO  pada Nopember 1994. Ketiga undang-undang tersebut secara bertahap meliberalkan ekonomi Indonesia. Liberalisasi merupakan kata yang banyak disanjung sekaligus dihujat oleh berbagai kelompok masyarakat. Disanjung karena  liberalisasi dipercaya dapat meningkatkan kesejahteraan masyarakat dan dihujat sebab  liberalisasi juga  yang meminggirkan sebagian anggota masyarakat khususnya masyarakat ekonomi lemah. Di Indonesia, investasi asing  meski sudah ada sejak beberapa dekade tetap merupakan salah satu yang  kontroversial. Jarang ada kritik tentang pembangunan yang tidak dikaitkan dengan investasi asing. Ada tuduhan yang mengatakan bahwa investasi asing telah menciptakan  “koloni Jepang” dan  memperparah status ketergantungan Indonesia terhadap asing. Investasi asing telah menekan pengusaha pribumi, tidak menempatkan tenaga kerja pada tempatnya dan hanya sedikit memberikan kontribusi dalam  teknologi baru dan modal.[2]

Hujatan terhadap investasi asing  dan berarti juga terhadap globalisasi  dapat dipahami dari dua ilustrasi berikut.[3] Pertama, patung Virgin of Guadalupe, merupakan  simbol bagi masyarakat Meksiko. Patung tersebut sekarang diimpor Meksiko dari Cina kemungkinan melalui pelabuhan di Kalifornia. Bagi penduduk Meksiko, kejadian ini mencengangkan. Alasannya, Meksiko selama ini bangga karena merupakan negara dengan upah murah. Mengimpor patung orang suci simbol masyarakat dari Cina,  berarti  negara tirai bambu tersebut dapat  memproduksi dan mengapalkannya jauh menyeberangi lautan Pasific  dengan harga lebih murah. Situasi ini hanya dapat terjadi karena  globalisasi. Tahun 2001 adalah tahun dimana untuk pertama sekali sejak dua dekade, ekspor Meksiko ke Amerika Serikat (AS)  turun. Meskipun berbatasan langsung dengan AS dan mendapat kemudahan karena tergabung dalam Nort America Free Trade Area (NAFTA), pada tahun 2003 Cina menggantikan kedudukan Meksiko sebagai negara pengekspor kedua ke AS, yang pertama adalah Kanada.

 Kedua, di Mesir sepanjang bulan Ramadhan anak-anak sekolah biasa membawa fawanis, lampion warna-warni yang di dalamnya berisi lilin. Tradisi tersebut telah berlangsung ratusan tahun sejak periode Fatimid. Anak-anak sambil bernyanyi memutar-mutar lampion tersebut dan mendapat permen, hadiah dari orang-orang tua. Selama berabad pengusaha kecil dan berupah murah di Kairo memproduksi lampion tersebut sampai paling tidak beberapa tahun silam, yaktu pada saat lampion plastik dengan lampu baterai (ganti lilin) buatan Cina mulai membanjiri pasar-pasar di kota Kairo. Kehadiran lampion plastic ini  menghancurkan pengusaha tradisional Mesir. “Mereka menginvasi tradisi kami dengan cara yang inovatif dan kami tidak melakukan apapun” ucap seorang warga Kairo. Anehnya banyak ibu-ibu yang menyenangi produk Cina tersebut karena lebih aman bagi anak-anak dibandingkan produksi Mesir. Lampion buatan Cina terbuat dari plastik sedangkan yang buatan Mesir dibuat dari  kaca dan logam serta menggunakan lilin. Kondisi ini juga buah dari liberalisasi.

Pertanyaan yang perlu dikemukakan dalam konteks ini apakah arus liberalisasi dan globalisasi harus dibendung?. Bila dibendung,   bagaimana jadinya beberapa sektor tertentu seandainya tidak ada investasi asing. Seberapa besarkah peranan yang dimainkan oleh penanaman modal asing pada sektor tertentu. Apakah dampak dari suasana kebijakan umum terhadap biaya dan manfaat dari investasi asing. Banyak kritik yang diarahkan pada penanaman modal asing di Indonesia semestinya diarahkan pada iklim kebijakan. Faktor terpenting yang menentukan  asing. Ada banyak jalan menuju industrilalisasi yang cepat sebagaimana pengalaman yang ditunjukkan oleh perekonomian Asia Timur dan Asia Tenggara. Ciri umum negara industri baru bukanlah kebijakan mereka terhadap investasi asing melainkan terutama,  rejim perdagangan dan sistem pengaturan yang mungkin dapat diistilahkan dengan peningkatan efisiensi. Dalam pengembangan sektor yang efisien yang terpenting adalah menciptakan  iklim usaha yang bersaing, suatu pemerintahan yang kuat dan memberikan dorongan serta mempunyai akses terhadap keterampilan, teknologi dan pasar asing.[4]

B.   Liberalisasi dan Kemudahan Berusaha

Pembangunan ekonomi dan industrialisasi seringkali dikaitkan dengan “barat” dan hanya “barat” Namun demikian, kesuksesan Japan menjadi salah satu negara yang memiliki kekuatan ekonomi besar dapat dijadikan kekuatan dan pijakan untuk memahami dan menjadi sumber pembelajaran tentang pembangunan ekonomi secara umum. Ketika kemudian kesuksesan Japang juga diikuti oleh beberapa negara Asia lainnya, muncul sumber ilham dan pengetahuan baru tentang sifat dasar dan sebab akibat pembangunan ekonomi. Meski, banyak ahli khususnya yang berasal dari Barat menyatakan bahwa kesuksesan Jepang dan negara Asia lainnya tidak lebih merupakan konfirmasi atas kepercayaan lama mereka tentang produktivitas perdagangan internasional. Kajian lebih mendalam menunjukan bahwa proses pembangunan di negara-negara Asia memiliki beberapa keistimewaan baru. Bentuk keistimewaan tersebut  adalah pertama, penekanan terhadap pendidikan dasar sebagai penggerak utama perubahan. Kedua, melibatkan penyebaran secara luas hak dasar ekonomi melalui pendidikan, pelatihan, land reform dan ketersediaan kredit/pembiayaan yang memperluas akses terhadap kesempatan yang disediakan oleh ekonomi pasar.  Ketiga, pilihan disain pembangunan termasuk kombinasi antara peranan pemerintah dan pemanfaatan ekonomi pasar. Bila ditelaah  lebih dalam kesuksesan tersebut didasarkan atas kesadaran bahwa kita hidup dalam dunia multidimensi dan kemampuan kita untuk membantu diri sendiri dan menolong orang lain tergantung pada berbagai jenis kebebasan yang kita dinikmati. Bentuk-bentuk kebebasan yang dinikmati tersebut adalah  kesempatan sosial dan pengaturan pasar serta  pembangunan kapasitas individual sekaligus peningkatan fasilitas sosial.[5]

Pengalaman Jepang dan negara-negara Asia lain seperti Korea, Singapura dan Malaysia menunjukan bahwa liberalisasi haruslah diikuti dengan peningkatan kapasitas individu dan kemudahan berusaha. Peningkatan kapasitas individu dan mempermudah iklim berusaha akan meningkatkan kemampuan masyarakat memanfaat pasar yang sudah terbuka karena liberalisasi. Pemanfaatan akses pasar tentunya akan meningkatkan produktifitas masyarakat. Oleh karena itu, peningkatan produktivas sebagai sarana mengurangi kemiskinan tidak sama dengan menuangkan sumber daya pada sumber masalah, yang lebih penting adalah bagaimana sumber daya tersebut digunakan dengan benar. Dengan kata lain suatu negara keluar dari kemiskinan tidak hanya apabila mereka dapat mengelola kebijakan fiskal dan moneter dengan baik tetapi negara tersebut hanya dapat mengatasi kemiskinan apabila juga mampu menciptakan iklim yang memudahkan masyarakatnya memulai kegiatan usaha, memperoleh modal dan menjadai wirausahawan serta  membolehkan terjadinya kompetisi dengan usahawan asing. Perusahaan dan negara yang memiliki pesaing selalu lebih inovatif dan tumbuh lebih cepat.[6]

Dalam kaitan dengan kemudhan berusaha perlu disimak proyek Doing Business 2008  yang dilaksanakan oleh Word Bank. Proyek ini mengukur secara objektif regulasi bisnis dan penegakannya di 178 negara. Hasilnya  menunjukan gambaran yang tidak menggembirakan bagi Indonesia khususnya dalam hal kemudahan berusaha. Indeks yang disusun mulai peringkat 1 sampai dengan 178 memperlihatkan mengukur kemudahaan berusaha di masing-masing negara. Indeks tersebut dihitung secara rata-rata dan memperlihatkan peringkat masing-masing indikator. Ada 10 indikator yang digunakan yaitu ease of doing business;  starting a business; dealing with license;  employing workers; regestering property;  getting credit; protecting investor;  paying taxes;  trading across border; enforcing contract dan closing a business.

Atas dasar indikator  tersebut untuk 9 negara Asean diperoleh angka antara lain sebagai berikut: Untuk kemudian berusaha Indonesia mendapat peringkat ke 20 dibandingkan dengan Singapura yang mendapat peringkat ke 1, Thailand peringkat ke 3, Malaysia ke 4 dan Vietnam ke 18. Negara ASEAN yang berada di bawah Indonesia adalah Lao PDR yaitu diperingkat ke 23, Philipina ke 21 dan  Kamboja ke22. Untuk memulai usaha Singapura berada pada peringkat ke1 Malaysia ke 4,  dan Thailand ke 5. Indonesia mendapat angka ke 25 atau paling buruk dari seluruh negara ASEAN. Di Bidang perijinan posisi Indonesia relatif lebih baik yaitu pada  peringkat ke 17  dibandingkan dengan Malaysia peringkat ke19. Namun  Thailand mendapat peringkat ke 4  dan Vietnam  ke13. Akan tetapi untuk indikator pelaksanaan kontrak (contract enforcement) posisi Indonesia terburuk dibandingkan seluruh negara ASEAN lainnya yaitu  ke 20 dibandingkan dengan  Vietnam ke 6, Thailand  ke4, Philipina ke 17 Kamboja ke  18 dan Lao PDR ke 16.

Iklim usaha seperti di atas dapat diperjelas dengan ilustrasi sebagai berikut. Teuku, wirausaha di Jakarta, berencana membangun pabrik tekstil. Teuku mempunyai  pelanggan yang telah mengajukan pesanan dan sudah memiliki mesin impor serta rencana bisnis yang menjanjikan.  Dia kemudian mengambil formulir standar di salah satu instansi pemerintah melengkapi dan memformalkannya pada notaries. Teuku dapat membuktikan bahwa dia adalah penduduk lokal dan memiliki surat keterangan berkelakuan baik serta memiliki NPWP. Mengajukan ijin usaha dan menyetor sejumlah uang sebagai modal minimal perusahaan. Kemudian mengumumkan anggaran dasar perusahaan pada Tambahan Berita Negara, membayar bea materai dan mengurus persyaratan lainnya yang diwajibkan untuk memulai suatu usaha. Keseluruhan proses tersebut membutuhkan waktu seratus enam puluh delapan hari. Pada saat Teuku secara sah boleh memulai usaha, pelanggannya telah menandatangi kontrak pembelian dengan pengusaha lain.[7]

Ilustrasi yang diberikan oleh Thomas Friedman diatas menyebabkan orang yang memiliki kewirausahaan akan keluar dari sistem formal. Mereka keluar bukan karena hukum telah mengasingkan atau menguasai mereka tetapi karena hukum tidak menjawab keinginan mereka. Bila hukum tidak dapat menolong maka mereka akan membantu dirinya sendiri tanpa hukum.[8] Untuk jelasnya Hernando de Soto mengajukan tesis sebagai berikut.

Musuh utama kewirausahaan (entrepreneur) adalah keberadaan sistem hukum yang meminggirkan mereka. Pengalaman Peru dapat dijadikan contoh. Dibutuhkan waktu 13 tahun mengatasi hambatan hukum dan proses administasi untuk mendirikan usaha makanan eceran. Pendirian usaha tersebut mestinya  dapat membantu pedagang kaki lima meninggalkan emperan toko atau meninggalkan bahu jalan. Diperlukan waktu 21 tahun untuk mendapatkan ijin mendirikan bangunan pada tanah terlantar;  duapuluh enam bulan untuk mendapat ijin route bus baru; dan hampir setahun, bekerja enam jam sehari, untuk mendapatkan ijin menggunakan  mesin jahit untuk bisnis. Dengan hambatan seperti itu, wirausahawan baru pasti akan menempatkan asetnya diluar jangkauan hokum. Berada di luar hukum menyebabkan tidak mendapat  akses pada   fasilitas yang disediakan  hukum formal untuk membantu mereka memanfaatkan sumber daya (resources). Tidak memiliki properti yang diakui  hukum menyebabkan  tidak dapat menerbitkan saham sehingga sulit   memanfaatkan kesempatan berinvestasi. Tidak memiliki hak paten dan royalty maka tidak ada dorongan melakukan  inovasi atau memproteksi inovasi. Tidak memiliki akses terhadap kontrak dan keadilan dalam arti yang diorganisasikan secara luas maka  tidak dapat mengembangkan proyek jangka panjang; karena tidak dapat mengagunkan aset secara sah maka  tidak dapat menggunakan rumah  dan usaha  sebagai jaminan kredit.

Bila kondisi tersebut dialami oleh wirausahawan Amerika dan Eropa sehingga mereka  tidak punya akses terhadap sistem tanggung jawab terbatas suatu perusahaan dan tidak memiliki  akses terhadapat penjaminan  yang disediakan hukum, berapa besar risiko yang akan mereka hadapi. Berapa besar modal yang dapat mereka kumpulkan menerbitkan tanpa surat berharga. Berapa banyak sumber daya yang dapat dimanfaatkan tanpa memiliki badan usaha yang diakui oleh hukum sehingga mereka dapat menerbitkan saham.  Berapa sering usahawan Amerika dan Eropa harus memilih media pailit dan berupaya memulai kembali usaha dari awal bila hukum tidak mengijinkan utang dikonversi menjadi saham?[9]

Iklim investasi seperti di atas yang menyebabkan liberalisasi dan kehadiran investasi asing selalu menjadi bahan hujatan. Kenyataannya terpinggirnya pengusaha domestik seringkali bukan disebabkan kehadiran pengusaha asing, tetapi karena iklim usaha yang tidak kondusif. Bagi pengusaha dengan modal besar iklim usaha yang tidak kondusif tersebut masih dapat diatasi. Akan tetapi pengusaha kecil dan menengah sulit mengatasinya dan menyebabkan mereka kurang dapat memaksimalkan pemanfaatan akses pasar.

C.   Mempermudah Kesempatan Berusaha

Kemudahan memulai dan melakukan kegiatan usaha berarti memberi peluang bagi masyarakat untuk turut berpartisipasi dalam pembangunan. Untuk itu beberapa faktor di bawah perlu dijadikan bahan pemikiran.

a.   Memperkuat sistem hukum

Sistem hukum yang efektif akan memperluas kesempatan berusaha dan mampu  mengundang investasi asing. Sebaliknya pengalaman menunjukkan tidak efektifnya hukum telah menyebabkan kehancuran ekonomi Asia yang pada awalnya disebut  sebagai “keajaiban,”[10] Para ahli berkesimpulan bahwa sistem hukum dari negara-negara yang terkena krisis tersebut merupakan salah satu faktor yang memberikan kontribusi.[11]

 Terpuruknya industri perbankan misalnya, selain menyangkut masalah pemilik, pengelola dan pengawas bank,  juga menyangkut kelembagaan penegakan hukum dan seluruh perangkat kelembagaannya, dari ketentuan perundangan sampai ke lembaga penegakan hukum.[12]

Selama aparat penyidikan, aparat penuntutan, aparat pengadilan dan sanksi hukum belum menunjukan profesionalisme dan integritas yang memadai, sulit mengharapkan penyelesaian sengketa dapat diselesaikan dengan cepat dan mudah  karena penyelesaiannya tergantung pada penegakan hukum.[13] Penegakan hukum hanya dapat dilakukan melalui sistem peradilan yang efisien dan efektif. Upaya-upaya peningkatan efisiensi lembaga peradilan di negara maju dan negara berkembang sangat bervariasi. Namun demikian, terdapat tiga elemen sebagai kunci keberhasilan upaya peningkatan efisiensi lembaga peradilan, yaitu: Pertama, peningkatan akuntabilitas hakim. Kedua, penyederhanaan prosedur peradilan. Ketiga, peningkatan anggaran.[14]

Akuntabilitas hakim akan menciptakan peradilan yang lebih efisien sebab mampu menyelesaikan perkara dengan cepat dan adil. Faktor utama yang dapat meningkatkan akuntabilitas hakim adalah keterbukaan informasi tentang kinerja badan peradilan sehingga masyarakat dapat memonitor kinerja hakim. Monitoring  masyarakat memainkan  peranan penting dalam meningkatkan akuntabilitas hakim. Peningkatan efisiensi dapat dilakukan dengan penyederhanaan atau reformasi struktural yaitu pendirian pengadilan khusus, mekanisme alternative dispute resolution (ADR)  dan penyederhanaan prosedur hukum. Keberadaan pengadilan khusus telah terbukti efektif dalam mempercepat proses peradilan di  banyak negara. Mekanisme ADR dapat dijadikan sebagai substitusi prosedur hukum formal yang tidak efektif. Sistem ini dapat dijalankan oleh swasts atau oleh negara. Kehadiran ADR dapat mengurangi kesempatan melakukan korupsi di banyak negara berkembang, Salah satu faktor yang menyebabkan timbulnya inefisiensi di negara berkembang adalah dominannya penggunaan prosedur tertulis yang harus dilakukan dalam proses persidangan.

Penggunaan prosedur lisan, terbukti positip di Italia, Paraguay dan Uruguay. Rumitnya prosedur telah menurunkan kualitas transparansi dan akuntabilitas sehingga  meningkatkan  kesempatan untuk menerima suap.Aparat pengadilan dan pengamat  seringkali mengatakan bahwa kurangnya anggaran dan staf merupakan faktor utama timbulnya inefisiensi. Akan tetapi, bukti yang tersedia tentang meningkatnya efektifitas seiring dengan peningkatan anggaran dan staf tidak begitu menyakinkan. Data dari Amerika Serikat, Amerika Latin dan negara-negara Karibia memperlihatkan tidak adanya korelasi yang pasti  antara peningkatan anggaran dan staf dengan waktu yang dibutuhkan untuk menyelesiakan suatu perkara.[15]

Langlah-langkah pembaruan sistem peradilan tersebut tentunya akan meningkatkan peran pengadilan dalam penegakan hukum sehingga  hukum akan menciptakan ketertiban karena tujuan pokok dan pertama dari segala hukum adalah ketertiban.[16] Dengan adanya ketertiban, maka kegiatan dan keingginan berusaha akan meningkat sehingga proses pemulihan dan pemantapan ekonomi akan berjalan baik. Analisis yang dilakukan oleh The European Bank for Reconstruction and Development (EBRD) terhadap infrastruktur hukum pada transition economies menunjukan korelasi signifikan antara efektifitas sistem hukum dan pertumbuhan ekonomi. Analisis ini juga memperlihatkan bahwa keberhasilan reformasi perekonomian tergantung pada berfungsinya sistem hukum dengan baik [17]

Itu pulalah yang menyebabkan mengapa liberalisasi terkadang berfungsi baik, yaitu mampu mengakumulasi modal dengan pertumbuhan yang cepat atau mencapai kemajuan sosial, akan tetapi juga sering mengalami goncangan dan krisis. Penyebabnya adalah liberalisasi akan berjalan  efektif apabila hukum  mampu menjamin bahwa distorsi yang disebabkan oleh persaingan dan akumulasi modal dapat dijaga dalam batas-batas tertentu sehingga  kompatibel dengan  pertumbuhan dan social cohesion.[18]

b.   memperbaiki iklim investasi

Iklim investasi yang baik memberikan kesempatan dan insentif kepada dunia usaha untuk melakukan investasi yang produktif, menciptakan lapangan kerja dan memperluas kegiatan usaha. Investasi memainkan peranan penting dalam meningkatkan pertumbuhan ekonomi dan mengurangi kemiskinan. Memperbaiki iklim investasi adalah masalah kritikal yang dihadapi pemerintah di negara berkembang. Menyediakan lapangan kerja penting untuk menciptakan keseimbangan dan kedamaian.[19]

Peran pemerintah dalam menciptakan iklim investasi diperlukan untuk mengatasi kegagalan pasar (market failure) atau kegagalan laissezfaire  mencapai efisiensi. Mengatasi kegagalan tersebut pemerintah melakukan intervensi melalui hukum dan peraturan. Pemerintah mengatur dunia usaha dan transaksi untuk meminimalkan information asymetries dan mencegah monopoli. Namun, pemerintah acapkali gagal mengurangi kegagalan pasar, bahkan tidak jarang intervensi pemerintah malah memperburuk iklim investasi. Pemerintah perlu menyusun kerangka acuan yang jelas dalam bentuk peraturan perundang-undangan agar kompetisi berjalan dengan baik. Kerangka pengaturan yang baik akan menciptakan persaingan antar dunia usaha sehingga hanya perusahaan  efisien yang dapat bertahan hidup (survival of the fittest). Kondisi ini pada gilirannya akan menguntungkan konsumen.[20]

Kegagalan menciptakan iklim investasi yang baik pada dasarnya bukan semata-mata karena kekurangan dana. Peningkatan iklim investasi tidak banyak memerlukan anggaran pemerintah. Contohnya  adalah negara-negara kaya minyak dan atau kaya bahan tambang lainnya  memiliki iklim investasi buruk. Iklim investasi yang buruk juga bukan semata-mata disebabkan kurangnya tenaga ahli. Pada saat mendesain  rejim investasi agar sejalan dengan perubahan yang diinginkan memang diperlukan tenaga ahli khusus, tetapi kebutuhan akan tenaga ahli berkurang pada tahap impementasi. Pemerintah dihampir semua negara berkembang memiliki berlimpah laporan dan rekomendasi berisikan  rincian  tentang bagaimana meningkatkan kualitas iklim  investasi.

Iklim investasi yang baik membutuhkan dukungan berbagai sektor.  Industri perbankan, apabila berfungsi baik, menghubungkan dunia usaha dengan pemberi pinjaman dan meningkatkan minat investor  membiayai dunia usaha dan berbagi risiko. Infrastruktur yang baik menghubungkan dunia usaha dengan konsumen dan pemasok serta membantu dunia usaha memanfaatkan teknologi produksi modern. Sebaliknya industri perbankan dan infrastruktur yang lemah  menciptakan hambatan terhadap kesempatan berusaha dan meningkatkan biaya baik bagi  perusahaan kecil maupun perusahaan multinasional. Hambatan masuk ke pasar menyebabkan berkurangnya saingan   bagi perusahaan yang lebih dulu ada sehingga mengurangi insentif munculnya inovasi dan keinginan meningkatkan produktifitas.

Masalah dasar yang dihadapi industri perbankan dan infrastruktur berawal dari kegagalan pasar. Di industri perbankan  masalahnya terletak pada ketidaksimetrisan informasi. Sedangkan persoalan infrastruktur  terletak pada kekuatan pasar yang terkait dengan skala ekonomi. Intervensi yang dilakukan pemerintah untuk mengatasi kegagalan pasar pada industri perbankan justru mengakibatkan kondisi menjadi lebih buruk. Kebijakan tentang bank milik pemerintah, monopoli, kredit bersubsidi atau kredit komando dan kebijakan lain yang dimaksudkan untuk  kepentingan  jangka pendek para politisi dan kelompok kepentingan tertentu menyebabkan industri perbankan tertekan dan terdistorsi. Kondisi ini umumnya menghantam pengusaha kecil lebih keras.[21]

Industri perbankan yang berkembang baik menyediakan jasa sistem pembayaran, memobilisasi tabungan dan mengalokasikan pembiayaan kepada perusahaan yang ingin dan layak melakukan investasi. Apabila industri keuangan bekerja dengan baik maka sumber dana untuk melakukan investasi tersedia bagi segala bentuk dunia usaha. Pasar keuangan yang sehat juga  memaksakan disiplin bagi dunia usaha agar memperbaiki kinerja, mendorong efisiensi baik secara langsung maupun melalui penyediaan fasilitas bagi masuknya pemain baru ke pasar.

c.    Mengkaji ulang peran pemerintah

Masalah besar yang dihadapi pemerintah dalam menciptakan iklim investasi yang baik adalah kemungkinan terjadinya  benturan  antara kepentingan dunia usaha dan kepentingan masyarakat. Dunia usaha adalah pencipta utama kemakmuran, oleh sebab itu iklim investasi harus diciptakan sesuai dengan kepentingan mereka. Di sisi lain  iklim investasi yang baik seharusnya ditujukan untuk kepentingan masyarakat secara keseluruhan bukan hanya kepentingan dunia usaha. Kepentingan dunia usaha dan kepentingan masyarakat ini sering kali berbeda. Sering juga yang terjadi adalah perbedaan preferensi dan prioritas antara dunia usaha dan masyarakat dan antar sesama dunia usaha. Pemerintah diharapkan dapat  mengatasi benturan kepentingan tersebut. Bagaimana pemerintah mengatasi tantangan tersebut akan berpengaruh terhadap iklim investasi yang pada gilirannya berpengaruh pula terhadap pertumbuhan dan pengurangan kemiskinan. Untuk itu  pemerintah perlu  membatasi pemburu rente (rent-seeking). Kebijakan tentang iklim investasi adalan sasaran menarik bagi para pemburu rente baik yang berasal dari kalangan dunia usaha, pejabat pemerintah maupun kelompok kepentingan. Korupsi meningkatkan biaya  untuk melakukan kegiatan usaha. Korupsi yang dilakukan oleh pejabat tinggi pemerintah menciptakan distorsi pada kebijakan pemerintah. Kolusi dan nepotisme juga menciptakan distorsi. Menguntungkan bagi sekelompok masyarakat  dengan cara merugikan kelompok masyarakat lainnya.

Pemerintah harus membangun kredibilitas karena  mempengaruhi keinginan dunia usaha untuk menanamkan modalnya. Pemerintah wajib menyusun dan memberlakukan peraturan yang jelas. Namun peraturan yang jelas saja tidak cukup. Kurangnya kredibilitas menyebabkan  tanggapan investor akan rendah seberapa baikpun peraturan dan kebijakan yang dikeluarkan pemerintah. Kredibilitas pemerintah akan meningkatan kepercayaan publik dan memperkuat legitimasi. Interaksi antara dunia usaha dengan pemerintah tidak terjadi di ruang hampa. Kepercayaan diantara sesama pelaku pasar merupakan persyaratan alamiah bagi suatu transaksi yang produktff dan menurunkan biaya regulasi dan penegakan kontrak. Kepercayaan dan keyakinan publik terhadap pasar dan dunia usaha mempengaruhi bukan hanya kelayakan  dari suatu perubahan tetapi juga kesinambungannya (sustainability). Kredibilitas   juga berpengaruh pada reaksi dunia usaha. Untuk itu harus dipastikan bahwa kebijakan yang dikeluarkan mencerminkan kapasitas institusi. Desain kebijakan investasi membutuhkan pertimbangan tentang pengalaman kegagalan pemerintah dan perbedaan yang ada pada kondisi lokal. Pertimbangan yang tidak cukup terhadap kapasitas institusi akan membawa hasil yang buruk bahkan hasil yang merugikan[22]

Keterlibatan pemerintah dalam dunia usaha perlu ditelaah ulang karena berpotensi melemahkan iklim investasi. Alasannya adalah apabila perusahan milik negara bertanggung jawab atas input yang dibutuhkan dunia usaha (seperti tenaga listrik, telekomunikasi atau pembiayaan), maka kelemahan perusahaan milik negara tersebut dalam berproduksi  menyebabkan munculnya biaya tinggi pada dunia usaha yang tergantung pada input tersebut. Kepemilikan pemerintah juga dapat memicu korupsi karena pengurus  biasanya memiliki insentif rendah untuk mengurangi praktik suap. Kondisi ini dapat dilihat pada perusahaan di negara transisi ekonomi. Praktik suap menyuap untuk mendapatkan fasilitas jasa telekomunikasi dan jasa listrik lebih tinggi apabila jasa tersebut dipasok oleh perusahaan milik negara. Karyawan perusahaan milik negara di Asia Selatan mengembangkan suatu sistem yang canggih untuk mendapat suap dari konsumen. Hasilnya adalah biaya tinggi bagi perusahaan dan turunnya keuntungan bagi pemerintah,  investasi publik turun serta biaya bagi pembayar pajak meningkat.

Sementara itu,  apabila perusahaan milik negara mendapat hak monopoli maka kesempatan bagi perusahaan  swasta akan hilang. Meskipun terjadi persaingan antara perusahaan milik negara dan perusahaan swasta akan tetapi  sulit menciptakan level of playing field. Permasalahan menjadi semakin sulit apabila perusahaan milik negara diberikan pula kewenangan sebagai regulator seperti ini terjadi pada sektor telekomunikasi. Kondisi tidak seimbang tetap terjadi meskipun kewenangan mengatur telah diserahkan kepada lembaga independen karena tekanan untuk memberikan kemudahan kepada perusahaan milik pemerintah terus berlangsung. Perusahaan milik pemerintah sering kali menerima pengecualian baik yang ditetapkan oleh undang-undang maupun atas dasar kebiasaan (praktik) atas perpajakan dan regulasi sehingga mendistorsi persaingan.[23]

d.   Membuka Akses Sumber Pembiayaan

Untuk mengatasi kegagalan pasar pemerintah melakukan intervensi pada industri keuangan dalam bentuk kredit komando kepada kelompok tertentu, memberikan jaminan terhadap kredit swasta dan menyediakan sumber pembiayaan  melalui bank dan perusahaan pembiayaan milik pemerintah. Untuk melindungi industri perbankan domestik pemerintah membatasi persaingan dengan bank asing dan lembaga keuangan lainnya. Dengan alasan untuk menyediakan pembiayaan bagi usaha kecil, pemerintah mendirikan bank. Bank milik pemerintah umumnya memiliki mandat yang luas atau memiliki tugas khusus yaitu  mengembangkan industri, sektor atau daerah tertentu dan juga sering menyalurkan kredit bersubsidi.

Di negara berkembang kinerja bank milik pemerintah umumnya buruk. Mengingat pangsa bank milik negara yang besar pada industri perbankan menyebabkan kinerja keseluruhan sektor perbankan menjadi  buruk pula. Kondisi ini menurunkan akses kepada sumber pembiayaan, menurunkan kompetisi, memperburuk alokasi kredit dan mempersempit akses sumber pembiayaan. Untuk  meningkatkan kinerja industri keuangan dan mempelajari pengalaman masa lalu terdapat lima pendekatan yang dapat dilakukan  yaitu: 1) menjamin stabilitas makroekonomi, 2) meningkatkan kompetisi, 3) menjamin hak debitur, kreditur dan pemegang saham, 4) memfasilitasi arus informasi dan 5) memastikan bank tidak mengambil risiko berlebihan.

Stabilitas ekonomimakro, khususnya inflasi rendah, penyaluran kredit berkelanjutan dan nilai tukar yang realistik merupakan dasar bagi berfungsinya pasar keuangan yang efektif.  Ketidakstabilan ekonomimakro meningkatkan volatilitas suku bunga dan nilai tukar sehingga meningkatkan risiko bank  dan nasabahnya. Inflasi yang tinggi mengurangi modal bank dan menyulitkan mereka memobilisasi dana masyarakat dan melakukan ekspansi usaha. Membatasi persaingan diantara penyedia jasa keuangan memperlemah pertumbuhan ekonomi. Kebijakan yang membatasi kompetisi seperti larangan pendirian bank baru, larangan beroperasinya bank asing dan kehadiran bank milik pemerintah melukai kinerja sistem keuangan dan akhirnya kinerja perekonomian.

Menghilangkan hambatan terhadap kompetisi terbukti dapat meningkatkan stabilitas sistem perbankan, menurunkan marjin suku bunga dan memperluas akses terhadap sumber pembiayaan. Salah satu cara meningkatkan kompetisi adalah secara berhati-hati mengijinkan pendirian bank baru. Kompetisi bermanfaat bagi munculnya inovasi. Pembuat kebijakan seringkali khawatir bahwa saingan dari bank asing akan melemahkan sistem perbankan nasional. Bukti menunjukan kehadiran bank asing meningkatkan efisiensi dan kinerja industri perbankan domestik dan menurunkan marjin suku bunga. Kondisi seperti ini misalnya terjadi ketika Philipina membolehkan bank asing beroperasi. Bank asing juga bermanfaat untuk inovasi.

Kehadiran bank asing juga dikhawatirkan akan menurunkan akses usaha kecil kepada industri perbankan. Pengalaman Chile dan Peru menunjukan bukti yang berbeda. Kehadiran bank asing di negara tersebut justru meningkatkan sumber pembiayaan bagi usaha kecil. Bank asing menyalurkan kredit kepada usaha kecil lebih besar dibandingkan dengan yang dilakukan oleh perbankan domestik. Situasi  yang sama juga terjadi di Argentina. Saingan yang datang dari lembaga keuangan bukan bank seperti leasing, perusahaan pembiayaan juga memperkuat sistem keuangan.

Pemerintah dapat mengurangi masalah yang dihadapi bank sebagai kreditur dan pemegang saham bank sehingga meningkatkan keinginan mereka menyalurkan kredit. Caranya adalah dengan  menjamin hak-hak mereka secara jelas dan bila diperlukan dapat ditegakkan. Aturan hukum yang jelas dan dapat ditegakkan penting untuk berkembangnya sistem keuangan. Apabila hak kreditur lemah  lembaga keuangan akan enggan menyalurkan pembiayaan kepada perusahaan yang memiliki risiko tinggi. Lemahnya perlindungan kepada pemegang saham menyebabkan timbulnya kengganan bagi investor untuk menambah modal.

Pemberian kredit merupakan fungsi strategis yang dimiliki bank dan fungsi ini pula yang sering kali menjadi penyebab bangkrutnya suatu bank. Krisis perbankan yang melanda Asia pada medio 1997 mengajarkan kita tentang hal tersebut.  Pemberian kredit memang merupakan kegiatan yang berisiko tinggi. Bank harus mampu menganalis dan memprediksi suatu permohonan kredit untuk dapat meminimalkan risiko yang terkandung di dalam penyaluran kredit tersebut. Informasi tentang calon nasabah debitur merupakan faktor krusial dalam menentukan tingkat risiko yang bakal dihadapi bank.[24] Penentuan eligible atau bankable tidaknya seseorang atau suatu perusahaan tergantung seberapa banyak informasi akurat yang dimiliki bank tentang calon debitur. [25]

Upaya pemerintah untuk membatasi pengambilan risiko oleh bank dan lembaga keuangan lainnya dilakukan dengan berbagai alasan. Terbatasnya tanggung jawab pemegang saham dapat mengakibatkan kecenderungan bank melakukan kegiatan usaha berisiko tinggi. Penerapan ketentuan kehati-hatian (prudential regulation) dapat menurunkan risiko kebangkrutan bank dan sekaligus mengurangi kemungkinan pemerintah terpaksa melakukan bailout. Prudential regulation juga dapat mencegah terjadinya seistemic banking crises. Akan tetapi pelaksanaannya tidak mudah. Menerbitkan peraturan dan melaksanakannya secara efektif membutuhkan biaya dan keahlian. Tambahan pula, niat baik seringkali dilemahkan oleh korupsi dan nepotisme. Pengawas bank dapat memaksa agar kredit disalurkan kepada kelompok tertentu. Bank juga dapat “membeli” pengawas dan mempengaruhi mereka agar tidak mengambil tindakan meski bank melakukan pelanggaran ketentuan.

Ketentuan keterbukaan (sunshine regulation) yang memaksa dilakukannya transparansi informasi dipandang merupakan alternative pendekatan untuk membentuk perbankan yang sehat. Sistem perbankan akan berjalan baik apabila disiplin pasar (market discipline) diterapkan. Efektivitas pengawasan masyarakat tergantung pada ketentuan dapat ditegakkannya pengungkapan informasi. Disamping itu, juga diperlukan persyaratan adanya perusahaan rating yang bekerja dengan baik, proporsi  kepemilikan pemerintah pada bank dikurangi dan lembaga penjamin simpanan didisain dengan baik.

e.    Menyederhanakan  Prosedur

Ketentuan tentang domestic regulation yang saat ini sedang dirundingkan  anggota WTO dalam kerangkan Doha Development Agenda (DDA) dapat menjadi gagasan dalam memperbaiki iklim berusaha  karena disiplin tersebut dapat meningkatkan kualitas governance. Keiinginan akan adanya ketentuan tentang domestic regulation secara prinsip disetujui oleh seluruh anggota WTO. Hanya saja negara-negara berkembang menghendaki agar ketentuan di tersebut tidak diterapkan serta merta akan tetapi kepada negara berkembang diberikan keleluasaan waktu untuk menerapkannya. Ketentuan  yang dibicarakan dalam kelompok kerja domestic regulation mencakup qualification requirement, qualification procedures, licensing requirement, licensing procedure, technical standard, prior comment, necessity test dan definition. Ketentuan  ini merupakan implementasi  Pasal VI ayat 4 General Agreement on Trade in Services (GATS)  yang mewajibkan anggota WTO untuk tidak menerbitkan peraturan yang dapat mengganggu perdagangan di bidang jasa. Disiplin yanharus ditaati anggota adalah sebagai berikut.

1) Qualification Requirment

Setiap ketentuan yang mengatur tentang qualification requirment harus transparan,  relevan dan bukan merupakan hambatan terselubung terhadap pemasok jasa. Anggota diminta untuk memberikan kesempatakan kepada pemasok jasa yang permohonannya ditolak karena tidak memenuhi persyaratan untuk mengatahui alasan penolakan dan memberikan kesempatan untuk melakukan perbaikan permohonan. Dalam melakukan penilaian Anggota diminta untuk mempertimbangkan pengalaman profesional, keanggotaan pada organisasi profesi sebagai tambahan atas kualifikasi akademis yang dimiliki pemohon. Dalam persyaratan ini juga diatur tentang persyaratan residensi dan biaya administrasi  yang harus dibayar oleh pemasok jasa untuk memperoleh ijin adalah biaya yang wajar.

2)Qualification Procedure

Ketentuan tentang qualification procedure, harus sederhana dan apabila dimungkinkan pemohon hanya berurusan dengan satu otoritas. Setiap penilaian dan atau ujian yang harus diikuti oleh pemohon dilakukan dalam interval waktu yang wajar dan proses permohonan diselesaikan dalam waktu yang tidak terlalu lama.

3) Licensing Requirement

Klausula penting dalam licensing requirement adalah tentang persyaratan residensi. Klausula ini menetapkan apabila ada persyaratan residensi untuk mendapat lisensi maka persyaratan tersebut harus sekecil mungkin dapat digunakan sebagai alat untuk  menghambat usaha.

4) Licensing Procedure

Salah satu cara terpenting untuk masuk ke pasar adalah prosedur perijinan. Licensing requirement dan licensing procedure dimaksudkan untuk menjamin tersedianya pemasok jasa yang berkualitas melalui mekanisme perijinan. Proses perijinan harus tidak digunakan sebagai alat menghambat masuk ke pasar.

5) Technical Standard

Penerapan technical standard harus secara transparan dan berdasarkan kriteria objektif. Technical standard tersebut harus diberitahukan kepada seluruh  masyarakat. Untuk sektor jasa yang telah memiliki standard internasional, negara anggota diminta agar menggunakan standard internasional tersebut sebagian atau seluruhnya.

6) Prior Comment

Memberikan kesempatan kepada setiap pihak yang berkentingan untuk memberikan masukan atas setiap rancangan ketentuan yang akan mengatur qualification requirement, qualification procedures, licensing requirement, licensing procedure, technical standard. Komentar yang diberikan tersebut diharapkan tercermin secara substantive dalam ketentuan yang dikeluarkan. Terdapat jangka waktu yang wajar antara dikeluarkannya suatu ketentuan dengan diberlakukannya secara efektif ketentuan tersebut.

D.   Memanfaatkan Liberalisasi

Langkah penting yang perlu dilakukan adalah memilih sektor yang akan diliberalkan. Dalam pemilihan sektor tersebut penting diperhatikan keterkaitan sektor yang akan diliberalkan dengan sektor lainnya. Disamping itu perlu pula mempertimbangkan kondisi sektor. Pendangan umum tentang pembukaan sektor bagi pihak asing adalah apabila sektor tersebut telah cukup kuat untuk bersaing. Pandangan ini menurut hemat penulis kurang tepat. Sektor yang lemah seharusnya yang ditawarkan kepada pihak asing. Alasannya adalah agar sektor tersebut dapat tumbuh sehingga dapat menopang sektor lainnya. Lemahnya suatu sektor tentunya disebabkan kurangnya investor yang bermainat di sektor tersebut. Kurangnya peminta dapat disebabkan jumlah dana yang dibutuhkan sangat besar dan atau teknologi yang diperlukan adalah teknologi tinggi. Kehadiran investor asing diharapkan dapat mengatasi masalah tersebut.  Kehadiran investor asing tentunya juga membawa dana, teknologi, dan juga tenaga ahli. Membuka akses kepada tenaga ahli asing dapat dijadikan bahan kajian dalam memilih sektor atau sub sektor yang ingin diliberalkan.

Kebutuhan akan tenaga kerja asing khususnya tenaga kerja yang memiliki keahlian (high-skilled worker) seiring dengan kemajuan ekonomi di suatu negara. AS sebagai negara maju saja mengalami masalah  karena kurangnya tenaga ahli terutama pasca serangan 11 September 2001. Setelah serangan itu AS memperketat masuknya orang asing. Alan Greenspan mengkhawatirkan kondisi tersebut karena akan menurunkan daya saing ekonomi AS dan memperlebar perbedaan penghasilan antara high-skilled dan lesser-skilled worker. Greenspan menghimbau agar pemerintah mempermudah masuknya tenaga ahli asing bila ingin mempertahankan daya saing perekonomian Amerika Serikat. Kebutuhan akan tenaga ahli tersebut  tidak dapat menunggu dilakukannya terlebih dahulu reformasi sistem pendidikan agar  menghasilkan tenaga ahli yang dibutuhkan AS, Greenspan mengatakan ”the world is moving too fast for political and bureaucratic dawdling”.[26]

Negara-negera maju lainnya juga menerapkan kebijakan pintu terbuka bagi tenaga ahli asing sebagai upaya meningkatkan kualitas perekonomian mereka. Dalam kaitannya dengan tenaga kerja asing, Australia dikenal sebagai negara yang banyak menerima tenaga kerja asing. Sepersepuluh tenaga kerja di Australia diisi oleh tenaga ahli asing. Di Kanada jumlahnya 7% sedangkan di Amerika Serikat sekitar 3%. Uni Eropa hanya mempekerjakan 1.7%. Rendahnya tenaga ahli asing ini menimbulkan masalah bagi  Uni Eropa karena kebutuhan akan  tenaga ahli tersebut tidak dapat dipenuhi dari tenaga kerja domestik. Disamping jumlahnya yang terbatas dan banyak tenaga ahli yang berasal dari Uni Eropa mencari pekerjaan ke negara lain. Untuk mengatasi kekuarangan tenaga ahli tersebut Uni Eropa berencana untuk mempermudah masuknya tenaga ahli asing ke Uni Eropa dengan mengenalkan sistem blue card. Berdasarkan sistem ini tenaga ahli asing yang mendapat tawaran kerja dapat  lebih cepat masuk  Uni Eropa bersama keluarganya. Setelah berada di wilayah Uni Eropa tenaga ahli tersebut dapat pindah kerja, keluar masuk Uni Eropa dan setelah jangka waktu tertentu dapat bebas berpindah diantara negara-negara Uni Eropa. Sistem ini diharapkan dapat menciptakan Uni Eropa lebih kompetitif bagi tenaga ahli asing.[27]   

E.   Penutup

Kehadiran investasi asing sebagai konsekwensi liberalisasi pada dasarnya adalah pisau bermata dua. Mereka dapat menjadi pendorong tumbuhnya sektor-sektor ekonomi tertentu tetapi sekaligus dapat meminggirkan pengusaha lokal.Pengalaman banyak negara menunjukan, terpinggirnya pengusaha lokal bukan disebabkan kehadiran investor asing. Kebijakan pemerintah yang serikali kali menghambat atau paling tidak mempersempit peluang wirausaha lokal untuk mendapatkan akses ke pasar. Akibatnya kecurigaan terhadap investor asing menjadi meningkat. Investor asing dengan kekuatan modal dan keahliannya dapat lebih mudah mengatasi distorsi yang diciptakan pemerintah sehingga terlihat sebagai monster yang memangsa pengusaha lokal. Apabila pemerintah dapat mempermudah akses ke dunia usaha maka diharapkan kehadiran asing dapat dimaksimalkan manfaatnya.

Pancoran, Mei 2008

Daftar Bacaan

Friedman, Thomas L.  The Lexus and the Olive Tree, (New York: Anchor Books, 2000)

Hill, Hal, Investasi Asing dan Industrialisasi di Indonesia, (Jakarta: LP3ES, 1990)

Friedman, Thomas L.  The World is Flat a Brief History of the Twenty-First Century, (New York: Farrar, Straus and Giroux, 2005)

Sen, Amartya, Beyound the Crisis Development Strategies in Asia, (Singapore: Insititute of Souhteast Asean Studies, 2000

Soto, Hernando De, The Mystery of Capital Why Capitalistm Triumphs in the West and Fails Everywhere Else, (New York: Basic Books, 2000)

Soto, Hernando De, The Other Path the Economic Answer to Terrorism, (New York: Basic Books, 1989)

        Ibrahim, Anwar, The Asian Renaissance, (Singapore: Times Books International, 1996).

Metger, Barry, The Role of Law and Legal Institutions in Asian Economic Development 1960-1995, Asian Development Bank, prepared by Katharina Pistor and Philip A. Wellon, et.al. (New York: Oxford University Press, 1999).

Djiwandono, J. Soedradjad, Bergulat Dengan Krisis dan Pemulihan Ekonomi Indonesia, (Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 2001)

The World Bank, World Development Report 2002 Building Institutions for Markets, (New York: Oxford University Press, 2002)

Kusumaatmadja, Mochtar, “Fungsi dan Perkembangan Hukum dalam Pembangunan Nasional,” Lembaga Penelitian Hukum dan Kriminologi, Fakultas Hukum – Universitas Padjadjaran, (Diedarkan: Penerbit Binacipta, tanpa tahun)

Asian Development Bank, The Role of Law and Legal Institutions in Asian Economic Development 1960-1995,  (New York: Oxford University Press, 1999)

Spruyt, Hendrik, “New Institutionalism and International Relation,” dalam Ronen Palan (ed), Global Political Economy Contemporary Theories, (London: Routledge, 2000)

The World Bank, World Development Report 2005

G. Sivalingam, Competition Policy in the Asean Countries, (Singapore: Thomson, 2005

Buckley, Peter J.,  et.al., “The Impact of Inward FDI on the Performance of Chinese Manufacturing Firms”, Journal of International Business Studies,  Vol.33 No.4. (4^th Qtr., 2002

Sitompul, Zulkarnain Sitompul, Problematika Perbankan, (Bandung: Books Terrace &Library, 2005)

Greenspan, Alan , The Age of Turbulence Adventures in a New World, (New York: The Penguin Press, 2007)

The Economist, 27^Th October- November 2^nd 2007

***

Merger, Akuisisi dan Konsolidasi Perbankan

 Relevansinya dengan Kebijakan

Single Presence Policy

Oleh: Zulkarnain Sitompul

A.   Pendahuluan

Memperkuat industri perbankan adalah upaya  berkesimbungan yang harus dilakukan. Upaya itu dilakukan mengacu pada cetak biru industri perbankan yang dikenal dengan Arsitektur Perbankan Indonesia (API). Salah satu program dalam API adalah konsolidasi perbankan. Konsolidasi perbankan merupakan salah satu prasyarat untuk mewujudkan struktur perbankan Indonesia yang sehat dan kuat. Dengan konsolidasi diharapkan terjadi peningkatan skala ekonomi sehingga dapat meningkatkan efektivitas pengawasan bank.  Dalam rangka konsolidasi dilakukan penataan kembali struktur kepemilikan bank yang dimaksudkan untuk menciptakan struktur perbankan yang sehat sehingga mampu memenuhi kebutuhan masyarakat serta mendorong pembangunan ekonomi yang berkesinambungan.[1]

Peningkatan modal bank merupakan salah satu upaya untuk memperkuat sistem perbankan. Dengan permodalan yang kuat bank dapat mengemban risiko yang tinggi. Itulah sebabnya kecukupan modal tetap merupakan fokus utama regulator dalam  menciptakan bank yang sehat dan aman. Setidaknya ada empat alasan mengapa regulator berupaya meningkatkan, memaksakan dan menekankan pentingnya kecukupan modal bagi bank. Pertama, modal dapat menyerap kerugian yang timbul tidak terduga. Kedua, modal melindungi kreditur yang tidak dijamin bila terjadi insolvensi dan kemungkinan terjadinya likuidasi. Ketiga, modal melindungi dana lembaga penjamin simpanan dan dana pembayar pajak. Keempat, modal memungkinkan bank melakukan investasi untuk keperluan memperlacar arus jasa.[2]  

Modal bank-bank di Indonesia tergolong rendah jika dibandingkan dengan modal bank di  negara tetangga padahal bank dikenal sebagai usaha padat modal dan berisiko tinggi. Rata-rata modal inti bank umum di Indonesia adalah Rp.1.347,4 milyar[3] sedangkan di Malaysia Rp5.503,62 milyar, Thailand Rp8.919,36 milyar, Philipina Rp1.961,32 milyar dan Singapura Rp34,976.88 milyar.[4] Tidak satupun bank di Indonesia termasuk dalam 200 besar tingkat dunia bandingkan dengan Singapura yang  memiliki tiga, Thailand satu, India dua dan Korea Selatan tujuh. Dari 131 bank di Indonesia hanya sembilan bank yang tercatat masuk dalam peringkat 1000 dunia. Bank Mandiri sebagai bank terbesar dari sisi aset hanya menduduki peringkat ke 251 dunia.[5]

Untuk meningkatkan permodalan bank, Bank Indonesia menetapkan ketentuan agar bank umum meningkatkan modal inti menjadi minimal Rp.80 milyar pada Desember 2007 dan minimal Rp100 milyar pada Desember 2010. Dengan kewajiban untuk meningkatkan modal tersebut diharapkan akan terjadi merger dan akuisisi sehingga struktur kepemilikan bank menjadi lebih sehat. Sejalan dengan kebijakan peningkatan modal  BI juga mengeluarkan  ketentuan yang dikenal dengan kebijakan Kepemilikan Tunggal Pada Perbankan Nasional atau populer dengan single presence policy (SPP). Ketentuan  ini menetapkan,  setiap pihak, perorangan atau korporasi, hanya boleh menjadi pemegang saham pengendali (PSP) pada satu bank.[6] Tujuannya adalah untuk mendorong konsolidasi perbankan dan mendukung efektivitas pengawasan bank.

 Ketentuan tentang SPP dimaksud tentunya berimplikasi pada pihak-pihak yang sudah menjadi Pemegang Saham Pengendali di dua atau lebih bank. Untuk itu kepada mereka diberikan tiga pilihan agar kepemilikannya pada bank sejalan dengan ketentuan SPP. Pertama, melepas kepemilikannya sehingga hanya menjadi PSP pada satu bank. Kedua, menggabungkan (merger) bank yang dimiliki. Ketiga, membentuk/mendirikan bank holding company (BHC) dan mengalihkan kepemilikan bank kepada BHC[7]. Ketentuan SPP dikecualikan bagi kantor cabang bank asing dan bank campuran. Pengecualian juga berlaku bagi PSP yang mengendalikan dua bank yang masing-masing melakukan kegiatan usaha dengan prinsip berbeda yakni secara konvensional dan berdasarkan prinsip syariah.

  Menurut penulis paling tidak ada tiga masalah  yang timbul  dalam implementasi SPP. Pertama penentuan pihak yang menjadi PSP bank. Hal ini terkait dengan ketentuan tentang ultimate shareholder dalam menetapkan  pemilik bank. Kedua  pilihan yang ideal dari tiga opsi yang ditentukan dan ketiga, khusus untuk bank milik pemerintah opsi apa yang sebaiknya dipilih. Ketiga masalah tersebut merupakan issu yang dibahas dalam tulisan ini.

B.   Kepemilikan dan Kepengurusan Bank

a.    Kepemilikan

Bank Indonesia memberikan persetujuan atas kepemilikan dan  kepengurusan  bank.[8]  Pentingnya persetujuan BI  dilatarbelakangi pengalaman bahwa pemilik, direksi dan pejabat eksekutif bank merupakan penanggung  jawab utama  menjaga bank tetap   sehat dan kuat.. Secara bersama-sama pemilik dan pengurus  harus menciptakan kerangka pengawasan internal dalam menjalankan operasional bank dan memastikan    bahwa kegiatan usaha bank sejalan dengan praktik perbankan yang sehat dan aman.[9] Struktur kepemilikan bank dapat menjadi insentif bagi pemilik untuk melakukan kegiatan yang tidak sehat dan tidak aman. Bank dapat disalahgunakan menjadi  sumber dana bagi  pemilik. Pinjaman kepada orang dalam merupakan faktor penyebab utama terjadinya bank bermasalah di banyak negara. Bilamana motivasi memiliki bank adalah untuk merampoknya maka internal governance semata tidak akan dapat mencegah hal tersebut.[10]

Soal penting tentang kepemilikan adalah menjawab pertanyaan siapa sebenarnya pemilik bank.  Pertanyaan timbul karena dalam hal kepemilikan terdapat dualisme  pengertian yaitu legal owner (pemilik yang tercatat menurut hukum) dan beneficial owner ((pihak yang menikmati manfaat ekonomis dari benda yang dimiliki oleh legal owner). Sebagian ahli hukum perusahaan menyatakan bahwa sistem hukum Indonesia yang mewarisi tradisi hukum kontinental tidak mengenal adanya dualisme kepemilikan.[11]  Adanya dualisme kepemilikan adalah akibat dianutnya konsep trust yang berasal dari tradisi  common law. Legal owner berfungsi sebagai pihak yang melakukan pemeliharaan atau pengurusan suatu harta kekayaan.[12]

Dalam menetapkan pemilik bank, Bank Indonesia menerapkan konsep ultimate owner. Berdasarkan konsep ini pemilik adalah pihak yang menerima manfaat atas kepemilikan tersebut (beneficial owner). Pihak yang menerima manfaat tersebut  dapat berbeda dengan legal owner. Oleh karena itu, pihak yang menerima manfaat dari kepemilikan bank wajib diungkapkan. Kewajiban untuk mengungkapkan juga berlaku untuk perusahaan terbuka. Hampir di semua negara maju terdapat ketentuan yang mewajibkan untuk mengungkapkan kepentingan substantif suatu pihak terhadap perusahaan terbuka. Pada tahun 1972 Australia misalnya telah memberlakukan kewajiban agar  suatu pihak yang memiliki secara substantif  saham suatu perusahaan publik untuk mengungkapkan kepemilikannya kepada perusahaan dan kepada bursa dimana saham tersebut diperdagangkan. Berdasarkan ketentuan tersebut kewajiban tersebut muncul bilamana  suatu pihak memiliki hak suara pada suatu perusahaan sebesar 5%.[13]

Kewajiban untuk mengungkapkan  kepemilikan dilandasi beberapa alasan. Pertama, identitas pemegang saham pengendali  atau calon pemegang saham pengendali suatu perusahaan merupakan informasi investasi yang penting. Kedua, dalam rangka akuisisi keterbukaan informasi atas kepemilikan dimaksudkan untuk menjamin agar peralihan pengendalian perusahaan  berlangsung secara terbuka dan efisien. Ketiga, untuk mencegah terjadinya insider trading dan manipulasi pasar.[14]

Penentuan bentuk hubungan hukum antara legal owner dengan beneficial owner terkadang sulit dilakukan. Diketahuinya bentuk hubungan hukum perlu untuk menetapkan tanggung jawab masing-masing pihak. Ada  beberapa kemungkinan tentang hubungan hukum antara legal owner dan beneficial owner yaitu  nominee atau terjadi hubungan  pengurusan, perwakilan atau keagenan. Masing-masing bentuk hubungan hukum tersebut membawa konsekwensi hak dan tanggung jawab yang berbeda.  Masalah lain yang timbul dalam penentuan ultimate shareholder terjadi pada perusahaan dengan struktur kepemilikan yang kompleks dan melibatkan perusahaan khusus (special purpose vehicle) atau pada kepemilikan yang melibatkan investment bank.[15]

Konsep kepemilikan perusahaan ini sering menimbulkan pertanyaan tentang apakah badan hukum (legal personality) dapat dimiliki dalam segala bentuk dan cara yang efektif. Akan selalu ada biaya keagenan dalam setiap struktur perusahaan dimana seseorang selain manajemen memiliki modal. Perusahaan terbuka memiliki pengurus  dengan agenda yang dapat berbeda dengan pemilik. Tantangan terhadap penerapan  governance adalah memastikan bahwa penyelesaian perselisihan diantara organ perusahaan adalah suatu proses terbuka dan adil (fair). Tantangan ini utamanya dijawab oleh hukum dengan menerapkan standar prosedur yang tinggi dan pengaturan tentang standar fiducia.

Pertanyaan yang kemudian muncul adalah apa yang dimaknai dengan memiliki sebagian dari sesuatu. Pemegang saham (stockholder) misalnya dianggap “memiliki” perusahaan tempat mereka berinvestasi. Tetapi bagian dari modal tidak dapat diterjemahkan dengan memiliki sebagian dari harta perusahaan, kecuali bila perusahaan tersebut bubar dan masih tersisa harta untuk dibagi diantara sesama pemegang saham. Terbatasnya tanggung jawab pemegang saham terbatas mengandung arti membatasi tanggung jawabnya atas kesalahan perusahaan. Manusia berkaitan dengan secara khusus terhadap sesuatu yang dimilikinya. Kepemilikan tidak hanya suatu alat untuk mengukur kekayaan. Kepemilikan adalah suatu unsur dari kepuasaan pribadi. Adam Smith meyakini bahwa proteksi terhadap individu  dalam menikmati hak milik merupakan salah satu dari sedikit aktivitas sah suatu pemerintahan sipil.

Kepemilikan telah menjadi persoalan sejak awal sejarah umat manusia, Sengketa tentang kepemilikan telah mewarnai cerita dalam kitab suci. Pada akhir abad ke delapan belas pandangan tentang hak milik (properti) melibatkan suatu hubungan langsung antara pemilik dengan yang dimilikinya. John Lock berpendapat bahwa properti hanya sah  sepanjang properti tersebut memberikan kepuasan pribadi. Hak milik pribadi dipandang penting karena menjamin warga negara dapat melindungi kemerdekaan dirinya dari kekuasaan. Konsep utama pandangan Barat tentang kepemilikan adalah si pemilik memiliki insentif mengelola miliknya tersebut dengan cara yang tidak merugikan masyarakat secara keseluruhan. Adam Smith mengatakan “even if a businessman “intend only his own gain, he is…led by an invisible hand to promote an end which in not his intention”. Pendapat Adam Smith ini masih digunakan sebagai pondasi kebijakan banyak pemerintahan. Terdapat pertentangan alamiah antara kebebasan dan kesetaraan. Pada satu sisi manusia harus diberi kebebasan untuk mengekspresikan dirinya dan  pada saat yang sama menimbulkan perbedaan dan ketidak setaraan. Pada sisi lain hanya kesetaraan yang dapat diterima sebagai basis bagi suatu negara yang beradab.

Keberadaan perusahaan bersamaan dengan diakuinya hak milik pribadi. Namun demikian perusahaan adalah suatu subset unik dari kategori kepemilikan yang diciptakan untuk suatu alasan  unik dan memiliki karakter  unik pula. Perusahaan diciptakan sebagai cara menyelesaikan sebagian tantangan yang muncul akibat dari kepemilikan pribadi. Bentuk awal perusahaan lebih mirip kotapraja dibandingkan dengan usaha bisnis yaitu  berupa kota dan universitas yang ditemukan pada abad pertengahan. Unsur utama suatu perseroan adalah keberadaannya yang independen dari keanggotaan tertentu dan seluruh kekayaan dan utang adalah milik perusahaan tersebut. Unsur inilah yang membedakan perseroan dengan firma (partnership). Dikembangkannya sistem double entry dalam pembukuaan pada akhir abad pertengahan,  awalnya dimaksudkan untuk memeriksa terjadinya kesalahan dalam pembukuan yang kemudian berkembang menjadi teknik untuk memisahkan kegiatan bisnis dengan kegiatan pribadi. Dengan demikian perseroan menjadi entitas terpisah yang usianya dapat lebih lama dari umur pemilik ataupun pengurusnya. William Blackstone salah seorang ahli hukum terkemuka Inggris, dalam salah satu keputusannya menetapkan  bahwa King Charles I tidak dapat secara sepihak membatalkan piagam kota London.

Perseroan dengan demikian berhak memiliki harta kekayaan sesuai dengan aturan yang ditetapkan pemerintah. Hak kepemilikan seperti ini yang dapat membatasi campur tangan penguasa merupakan dasar dari perusahaan modern. Kewenangan perusahaan, meski terbatas dipandang dari sudut jangka waktu, cakupan dan tujuan, didisain untuk mengatasi kekuasaan negara yang tanpa batas. Kondisi ini merupakan ancaman serius bagi pemerintah. Melalui kepemilikan perusahaan, individu dapat memiliki kekayaan yang dengan sendirinya merupakan  sumber kekuasaan mandiri. Kehadiran  sektor swasta tidak hanya mengancam pusat kekuasaan tetapi juga merupakan ancaman bagi kemapanan para penguasa. Kekayaan negara tidak lagi dengan mudah digunakan untuk pet proyek penguasa. Bila negara dibentuk dan dikendalikan sebagaimana layaknya perusahaan, bukankah ini yang diimpikan oleh para filosof dan ahli politik sebagai negara ideal?

Dalam jangka pendek struktur perseoran yang independen dapat merupakan ancaman bagi kekuasaan pemerintah. Namun perusahaan pada akhirnya adalah sekutu  pemerintah. Independensi perusahaan yang diberikan oleh pemerintah menjadikan pemerintah lebih diterima oleh masyarakat. Konsekwensi diakuinya hak milik individual membuat pemerintah berkewajiban menjaga agar hak tersebut dapat dinikmati pemiliknya dengan baik. Kepemilikan secara umum dan kepemilikan saham khususnya dibutuhkan untuk mengorganisasikan bakat, uang dan energi yang penting bagi kemajuan teknologi dan industri. Membolehkan kepemilikan sebagian melalui penawaran umum membuka akses pada modal untuk membiayai industri modern. Struktur perusahaan merupakan hal penting dalam mentransformasikan perdagangan menjadi suatu tatanan yang teratur. Keduanya berdasarkan pada prinsip yang sama yaitu spesialisasi. Seseorang tidak butuh pengetahuan tentang bagaimana membuat kursi agar dapat bekerja di perusahaan kursi tetapi cukup mengetahui bagaimana memasang bantalan kursi ke tempatnya. Seseorang juga tidak perlu mengatahui bagaimana membuat kursi untuk berinvestasi pada perusahaan kursi, yang diperlukan adalah membeli saham perusahaan kursi tersebut.[16]

b.    Kepengurusan

Pertanyaannya adalah bentuk pengurusan bagaimana yang ideal bagi bank. Jawaban atas pertanyaan ini penting karena sejarah perkembangan perusahaan memperlihatkan bahwa perusahaan telah banyak berubah dalam beberapa dekade terakhir. Profil rata-rata perusahaan lima puluh tahun yang silam misalnya jauh berbeda dengan profil perusahaan saat ini. Namun demikian, beberapa prinsip dasar pengurusan perusahaan seperti prinsip fiducia masih tetap relevan dengan masalah self-dealing oleh pengurus terlepas dari perkembangan dan perubahan yang telah terjadi pada perusahaan. Wiraswastawan generasi awal umumnya memiliki dan mengurus sendiri perusahaannya. Profil perusahaan tradisional adalah kecil dan dikelola oleh pemiliknya sendiri.

Sejalan dengan pertumbuhan perusahaan maka jumlah pemegang sahampun turut bertambah. Masing-masing pemegang saham tersebut memiliki jumlah saham yang kecil. Dengan kata lain, tidak terdapat konsentrasi kepemilikan saham yang konsekwensinya kewenangan pengurusahan dilakukan oleh pihak lain. Dengan demikian terjadi peralihan kewenangan pengurusan perusahaan dari pemegang saham kepada pengurus perusahaan. Pada perusahaan publik, manajemen puncak sering kali hanya memiliki jumlah saham yang sedikit. Namun demikian, karena jumlah pemegang saham tersebar luas di masyarakat maka pengurus perusahaan mampu memiliki fungsi kontrol terhadap perusahaan. Telah sejak lama diskusi mengenai perusahaan dimulai dari pendapat bahwa pengurus perusahaan memiliki kekuasaan dan dapat menggunakannya untuk mengeksploitasi investor, konsumen atau keduanya. Para pengurus perusahaan mengetahui dengan tepat kondisi perusahaan dan dapat menyembunyikan kondisi perusahaan tersebut dari investor. Informasi tentang kualitas pengelolaan perusahaan juga  mudah  dirahasiakan. Dipersenjatai dengan pengetahuan pribadi dan kemampuan menciptakan investor dalam kegelapan, pengurus perusahaan dapat membentuk opini untuk kepentingan mereka dan sekaligus mencuri dan melakukan salah pengelolaan.[17]

Di Amerika Serikat (AS) sistem pengelolaan perusahaan dilakukan secara outsider/arm’s-length yaitu pengelolaan yang dilakukan oleh orang luar (outsider) perusahaan. Sistem ini terjadi karena tersebarnya kepemilikan  perusahaan. Perusahaan-perusahaan besar di AS hampir seluruhnya adalah perusahaan terbuka dan hanya segelintir perusahaan yang sahamnya masih berada di tangan pengendali  perusahaan. Kepemilikan saham yang besar apalagi kepemilikan saham mayoritas adalah suatu hal yang tidak lazim di AS. Terminologi arm’s length tepat untuk konteks AS karena pemegang saham menjaga jarak dan membiarkan pengurus bebas melakukan pengelolaan perusahaan. Pendekatan ini berhasil karena dalam situasi normal investor lebih tertarik pada kinerja umum portfolio saham yang mereka miliki dibandingkan perkembangan yang melibatkan satu perusahaan tertentu. Gejala pemisahaan antara kepemilikan dan kepengurusan ini telah diindentifikasi oleh Adolf Berle dan Gardiner Means di awal tahun 1930an yang kemudian dikenal dengan “Berle-Means Corporation”.

Analisis Adolf Berle dan Gardiner Means  ini telah menimbulkan perdebatan panjang. Akan tetapi para ahli sependapat bahwa “Berle-Means Corporation” merupakan paradigma dominan dalam sistem ekonomi pasar. Pemisahaan antara kepemilikan dan pengelolaan merupakan sistem yang menguntungkan karena pengurus dapat dipekerjakan  semata-mata berdasar atas kompetensi yang mereka miliki. Hal ini dapat terjadi karena pengurus tidak diharapkan dapat memberikan kontribusi keuangan kepada perusahaan yang mempekerjakan mereka atau memiliki ikatan keluarga atau hubungan pribadi dengan pemegang saham pengendali. Berbeda dengan AS, di Jepang dan Eropa kontinental, pengelolaan perusahaan dilakukan oleh insider/control-oriented. Berdasarkan sistem ini pasar modal misalnya hanya memainkan peran kedua dalam perekonomian. Perusahaan-perusahaan yang sahamnya dijual di bursa umumnya dimiliki oleh pemegang saham pengendali dan atau kreditur dominan yang mempengaruhi manajemen. [18]

Riset yang dilakukan oleh Claessens, Djankov and Lang tentang siapa yang mengontrol perusahaan di Asia Timur (Hong Kong, Indonesia, Japan, South Korea, Malaysia , the Philipines, Songapore, Taiwan dan Thailand) menunjukan:[19]

a.       Lebih dua pertiga perusahaan di kontrol oleh pemegang saham tunggal

b.      Pemisahaan antara pengusus dan pemilik sangat jarang

c.       Top manajemen dari 60% perusahaan terkait dengan keluarga

d.      Kontrol keluarga yang ekstensif pada lebih dari separoh perusahaan

Kecenderungan perekonomian akhir-akhir ini memperlihatkan bahwa versi kapitalisme model AS lebih dominan dan  “Berle-Means Corporation” menghasilkan  efisiensi sebagaimana yang diajarkan oleh teori dan juga kenyataannya perusahaan-perusahaan dengan orientasi insider/control mulai melakukan divestasi dan menghilangkan struktur kepemilikan silang yang rumit dan secara perlahan bergerak kearah kepemilikan yang tersebar.

Studi emperis menunjukan bahwa pertama, tingkat proteksi yang diberikan oleh sistem hukum suatu negara kepada outside investor berdampak signifikan terhadap regim pengelolaan perusahaan di negara tersebut. Hal ini terjadi di Amerika Serikat. Kedua, struktur institusi yang kuat juga dapat menciptakan sistem penyebaran kepemilikan perusahaan sebagaiman yang terjadi di Inggris. Proteksi hukum yang kuat  bagi pemegang saham minoritas berkaitan erat dengan pertama, banyaknya jumlah perusahaan yang tercatat di bursa efek. Kedua,  lebih bernilainya pasar modal. Ketiga,  lebih rendah manfaat kontrol pribadi terhadap perusahaan dan keempat, lebih terpecahnya kepemilikan saham. Dengan perkataan lain konsentrasi kepemilikan adalah konsekuensi lemahnya perlindungan hukum bagi pemegang saham minoritas.[20]

Di negara yang lemah memberikan perlindungan hukum terhadap investor menyebabkan investor potensial enggan membeli saham perusahaan. Keengganan investor tersebut pada akhirnya membuat pemilik memutuskan untuk tidak menjual sahamnya kepada publik. Hasil yang berbeda akan terjadi apabila suatu negara mengatur sikap oportunistik para insider sehingga pemegang saham minoritas merasa aman. Dengan kondisi tersebut maka investor akan bersedia membeli dengan harga penuh saham yang dijual sehingga menurunkan biaya modal bagi perusahaan yang memilih menjual saham di pasar modal. Kondisi ini pada gilirannya meningkatkan penawaran umum saham dan sekaligus membangun pasar modal yang kuat dan menciptakan sistem kepemilikan perusahaan tersebar.[21]   

Terjadinya penyebaran kepemilikan juga dapat disebabkan oleh kuatnya lembaga peradilan. Hal ini misalnya terjadi di Inggris. Berbeda dengan Amerika Serikat, penyebaran kepemilikan saham perusahaan di Ingris bukan disebabkan kuatnya perlindungan yang diberikan hukum kepada pemegang saham minoritas. Hal ini terlihat pada tahun 1907 hampir 600 perusahaan tercatat pada London Stock Exchange. Jumlah ini meningkat menjadi 3500 perusahaan pada tahun 1951. Pada tahun-tahun sebelum tahun 1914, perusahaan-perusahaan terbuka (public companies) Inggris masih dimiliki dan dikelola secara dominan  oleh keluarga. Pemisahan antara kepemilikan dan kepengurusan baru benar-benar terjadi pada tahun 1950an.

Meskipun hakim-hakim Inggris terkenal reputasinya sebagai incorruptibility, impartiality and dicisiveness, namun demikian Inggris tidak termasuk negara yang memberikan perlindungan bagi  investor. Hukum perusahaan yang berlaku atau prinsip common law yang secara tegas melindungi pemegang saham minoritas tidak dikenal. Hak gugat derivatif misalnya bukan suatu yang lazim dan pengadilan enggan memberi pemegang saham minorits legal standing  untuk menggugat atas nama perusahaan. Sampai pertengahan pertama abad 20, hukum perusahaan Inggris tidak mengatur insider dealing. [22]

Berkembangnya pasar modal Inggris banyak dipengaruhi oleh pertama, financial intermediaries. Perusahaan-perusahaan yang ingin go publik harus melalui pemeriksaan yang ketat oleh financial intermediaries. Ketatnya pengawasan yang dilakukan oleh financial intermediaries adalah  untuk menjaga reputasi lembaga keuangan tersebut. Kedua, London Stock Exchange juga memerankan peranan penting dalam mengembangkan pasar modal. Sebagai lembaga swasta, London Stock Exchange menetapkan aturan yang ketat bagi perusahaan yang ingin mencatatkan sahamnya. Dengan demikian, meskipun Inggris tidak mengenal rejim hukum yang memberikan perlindungan bagi pemegang saham minoritas akan tetapi kuatnya peranan yang diberikan oleh kedua lembaga ini membuat banyaknya investor yang menanamkan dananya dengan membeli  saham perusahaan.[23]

 Tersebarnya kepemilikan perusahaan pada gilirannya memisahkan antara kepengurusan dan kepemilikan perusahaan.[24] Pemisahaan ini dapat menimbulkan benturan kepentingan antara pengurus dan pemilik, benturan antara sesama pemegang saham dan ketiga benturan antara pemegang saham secara keseluruhan dengan bukan pemegang saham seperti kreditur, pegawai atau konsumen. Berbagai mekanisme telah dikembangkan untuk mengatasi benturan kepentingan ini. Bermacamnya variasi mekanisme penyelesaian yang diterapkan secara spesifik oleh suatu negara menunjukankan bervariasinya  kultur hukum dan politik.

C.   Penerapan Ketentuan  Single Presence Policy

Terdapat tiga opsi bagi PSP yang memiliki lebih dari dua bank. Pilihan mana yang ditetapkan tentunya harus berdasarkan keputusan bisnis. Artinya opsi  yang sejalan dengan strategi pengembangan perusahaan. Dari kaca mata konsolidasi perbankan, opsi merger adalah opsi terbaik. Hal ini sejalan dengan kondisi perbankan Indonesia yang  terfrakmentasi dalam kaitannya dengan jumlah dan ukuran, struktur kepemilikan, keuntungan dan daya saing serta penggunaan teknologi modern. Tidak jarang tiga atau empat bank besar berusaha berdampingan dengan bank kecil dan bank perkreditan rakyat yang banyak diantaranya dimiliki oleh keluarga. Sangat jarang terdapat bank yang telah go public. Dengan kondisi demikian maka merger merupakan solusi terbaik sebagai alat meningkatkan struktur dan efisiensi industri perbankan.[25] Dengan merger masalah kecilnya permodalan bank secara bertahap dapat diatasi. Secara tersirat Bank Indonesia menghendaki agar opsi merger yang dilpilih oleh PSP. Rendahnya permodalan bank di Indonesia telah menimbulkan masalah karena perbankan merupakan industri padat modal dengan risiko usaha tinggi. Kecilnya modal bank menimbulkan masalah skala ekonomi (economic of scale).[26]   

Namun demikian masalah hukum penting yang perlu dicermati bila opsi merger yang dipilih adalah masalah monopoli dan pengusaan pasar. Merger yang menyebabkan suatu perusahaan menguasai  pasar dan meningkatkan konsentrasi  pasar, besar kemungkinan menurunkan persaingan secara substantif dan oleh karenanya harus dicegah kecuali dapat dibuktikan bahwa merger tersebut tidak menimbulkan  anti persaingan.[27] Undang Undang No.5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat  penting disimak  agar tidak menimbulkan masalah dikemudian hari. Undang-undang ini mengatur tentang perjanjian yang dilarang dan kegiatan yang dilarang. Untuk itu dapat digunakan dua acuan yaitu pendekatan per se illegal dan rule of reason. Pendekatan pe se illegal menitikberatkan pandangan pada perilaku pengusaha tanpa terlalu mempertimbangkan kepentingan ekonomi dan social secara luas. Sedangkan pendekatan rule of reason mempertimbangkan prinsip efisiensi dengan turut mempertimbangkan akibat negatif dan positif dari suatu tindakan terhadap proses persaingan.[28]  Tujuan keberadaan undang-undang tersebut adalah untuk efisiensi ekonomi, kesetaraan dalam kesempatan masuk pasar, pengurangan regulasi, menghindari konsentrasi pasar oleh beberapa pelaku usaha.[29]

Pilihan merger akan menciptakan suatu bank besar yang dapat berfungsi sebagai bank internasional dalam pengertian Arsitektur Perbankan Indonesia. Pilihan ini cukup rumit, mulai dari penyesuaian system, penyelarasan budaya kerja dan yang paling sulit adalah menghindari agar tidak terjadi pemutusan hubungan kerja (PHK). Karena, mau tidak mau merger mengakibatkan PHK yang pada gilirannya akan membawa masalah-masalah sosial dan politik. Pilihan merger merupakan pilihan yang didorong agar dilakukan oleh industri perbankan, meski  tidak begitu diinginkan alasannya pemilik bank-bank kecil enggan melepaskan kepemilikannya tanpa mendapatkan  insentif khusus.[30] Keengganan pemilik melakukan merger menimbulkan pertanyaan tentang  kewenangan dimiliki regulator. Singkatnya, apakah Bank Indonesia sebagai regulator berwenang memaksa pemilik bank untuk melakukan merger. Pasal 26 huruf c UU No.23 Tahun 1999 tentang Bank Indonesia sebagaimana telah diubah dengan UU No.3 Tahun 2004 menetapkan Bank Indonesia memberikan persetujuan atas kepemilikan dan  kepengurusan  bank. Dengan ketentuan seperti memaksa bank merger tentunya dapat menjurus pada tindakan sewenang-wenang karena bertentangan dengan prinsip hak milik.

Upaya paksa yang dimiliki oleh Bank Indonesia ditetapkan dalam Pasal 37 UU No.10 Tahun 1998. Kewenangan yang diberikan oleh Pasal 37 dibatasi  untuk bank yang mengalami kesulitan keuangan. Klausula tersebut sejalan dengan prinsip kebebasan individu untuk memiliki hak milik pribadi. Hak milik pribadi  hanya dapat diambil  negara bilamana berbenturan dengan kepentingan umum. Bank yang sedang mengalami kesulitan keuangan tentunya  merugikan masyarakat sehingga dapat dipaksa  mengambil langkah-langkah tertentu untuk melindungi dana masyarakat yang disimpan di bank. Salah satu langkah tersebut adalah memaksa bank untuk merger. Paksaan ini sulit diterapkan pada bank yang tidak mengalami kesulitan keuangan. Upaya maksimal yang dapat dilakukan oleh regulator adalah menciptakan iklim yang dapat mendorong terjadinya merger secara sukarela.  

Pilihan terbaik kedua adalah melepaskan kepemilikan. Sejalan dengan pemikiran bahwa tersebarnya kepemilikan akan membawa governance yang lebih baik, maka cara melepaskan kepemilikan yang ideal adalah melalui pasar modal. Melalui go public, tidak saja akan terjadi penyebaran kepemilikan tetapi juga akan membawa diterapkannya prinsip keterbukaan yang berlaku di pasar modal. Penerapan prinsip keterbukaan pada industri perbankan akan meningkatkan peran masyarakat dalam melakukan pengawasan terhadap industri perbankan (market dicipline).

Melepaskan kepemilikan kepada pihak asing merupakan opsi yang layak  dipertimbangkan. Kehadiran asing dalam industri perbankan di Indonesia dapat dilakukan melalui tiga cara yaitu pembukaan kantor cabang, mendirikan perusahaan anak  atau mengakuisisi bank yang telah berdiri baik secara langsung atau melalui pasar modal. Kepemilikan asing pada bank domestik maksimum 99% dari modal bank. Banyak studi menunjukan bahwa kehadiran asing dalam industri perbankan domestik  meningkatkan efisiensi.

Opsi ketiga menurut penulis adalah pilihan paling buruk yang sedapat mungkin dihindari. Pilihan ini pada dasarnya diajukan untuk mereduksi timbulnya kompleksitas permasalahan hukum terkait kepemilikan bank bila opsi pertama dan opsi kedua sulit ditegakan. Mendirikan perusahaan holding tidak saja menimbulkan kerumitan hukum karena UU No 40 tentang PT mewajibkan setiap perusahaan memiliki kegiatan usaha. Ketentuan BI menetapkan bahwa perusahaan holding  tidak boleh melakukan kegiatan usaha selain menjadi pemegang saham bank. BHC wajib bertindak sebagai penentu arah strategis bagi bank-bank yang menjadi anak perusahaannya dan sekaligus mengkonsolidasikan laporan keuangan bank-bank tersebut. Perusahaan holding dapat berupa hasil pendirian badan hukum baru atau menunjuk salah satu bank sebagai holding. Kerumitan yang lain adalah memperpanjang mekanisme pengambilan keputusan. Tambahan birokrasi berupa perusahaan holding tentu akan menimbulkan biaya. Pilihan ini mestinya tidak diambil, bila tujuan yang dicapai adalah membangun bank dan sistem perbankan yang sehat.

 Konsep BHC pertama dikenalkan  di AS dengan pada saat dikeluarkanya The Bank Holding Company Act pada tahun 1956. Menurut Undang-undang ini BHC adalah setiap perusahaan yang memiliki saham minimal 25% pada suatu bank. BHC dimaksudkan untuk menghindari pembatasan pendirian cabang antar negara bagian (interstate branching) yang waktu itu diterapkan di AS dan juga untuk kepentingan pajak. Konsep BHC kemudian diperluas menjadi Financial Hoding Company melalui Gramm Leach Bliley Act yang ditandatangi Presiden Clinton pada November 1999. Baik BHC maupun FHC berada di bawah pengawasan bank sentral AS yaitu Federal Reserve.

Pilihan manapun yang akan diambil, satu hal yang penting adalah pilihan itu harus mempertimbangkan tujuan ditetapkannya kebijakan SPP yaitu  untuk menciptakan bank dan system perbankan yang sehat  sehingga industri perbankan tidak menjadi beban keuangan pemerintah seperti yang terjadi pada krisis keuangan tahun 1997.

D.   Pilihan untuk Bank Milik Pemerintah

Salah satu PSP yang harus menyesuaikan diri dengan ketentuan SPP adalah pemerintah sebagai PSP di empat Bank BUMN. Dari tiga opsi yang disedikan menurut penulis opsi melepaskan kepemilikan merupakan opsi terbaik. Pilihan merger disamping mahal juga akan menimbulkan masalah hukum terkait dengan larangan praktik monopoli dan persaingan tidak sehat. Menggabungkan seluruh bank milik pemerintah menjadi satu bank tentunya akan mengakibatkan terjadinya konsentrasi pasar. Pembentukan holding adalah pilihan paling mudah tetapi sekaligus pilihan buruk karena pada dasarnya kementerian negara BUMN berfungsi sebagai holding. 

Sementara itu, diberlakukannya ketentuan SPP  merupakan momentum bagi pemerintah untuk mengkaji ulang  untung rugi memiliki bank  baik dalam kerangka kesehatan sistem perbankan maupun kesehatan bank secara individu. Pengalaman menunjukan, bank BUMN memiliki kinerja yang kurang cemerlang, dililit kredit macet melebihi jumlah yang dapat ditolerir. Survey yang dilakukan oleh bank sentral China menunjukan bahwa kredit macet yang terjadi pada bank BUMN Cina disebabkan oleh intervensi pemerintah. Tiga puluh persen kredit macet terjadi karena intervensi pemerintah pusat atau pemerintah daerah.[31] Banyak studi menunjukan  bahwa terjadi penurunan  produktivitas, alokasi dan dinamisasi efisiensi pada sistem perbankan yang didominasi oleh bank milik pemerintah.[32] Kehadiran bank BUMN dalam sistem perbankan juga membawa masalah yaitu  timpangnya medan permainan. Sebagai milik pemerintah, bank BUMN mendapat keuntungan tertentu. Sementara itu sebagai perusahaan milik negara, Bank BUMN  juga terkendala atauran main yang berlaku khusus untuk perusahaan milik negara. Seperti misalnya untuk menyelesaikan kredit macet,  dibutuhkan prosedur khusus yang tidak efisien untuk dilaksanakan.[33]

Pilihan optimal adalah melepas kepemilikan pemerintah pada bank BUMN. Pilihan ini merupakan yang terbaik untuk kepentingan pemerintah maupun bagi sistem perbankan. Melepaskan kepemilian pemerintah bukan hanya sebatas privatisasi dalam pengertian mengubah kepemilikan pemerintah menjadi kepemilikan swasta.[34] Privatisasi harus dalam bentuk  menjual dan menyebarkan kepemilikan kepada masyarakat sehingga akan terjadi pemisahan antara kepemilikan dan kepengurusan yang dalam literatur korporasi dikenal dengan Berle-Means Corporation. Hanya saja pemisahaan antara pemilik dengan pengurus akan menghilangkan dominasi pemilik atas perusahaan. Dipandang dari kaca mata ekonomi pemilik yang tidak memiliki kewenangan dalam mengurus perusahaan dan hanya menjadi observer pasif konsisten dengan kepentingan terbaik pemegang saham. Akan tetapi pemisahaan tersebut tidak sejalan dengan kebutuhan psikologis pemilik yaitu kebutuhan turut berpartisipasi dan terlibat aktif mengawasi perusahaan.[35] Oleh karena itu melepaskan kepemilikan pemerintah pada bank BUMN membutuhkan adanya kemauan politik.  

 Bila opsi ini yang ditempuh maka cara yang efektif adalah melalui pasar modal. Baik melalui pencatatan di bursa domestik maupun di bursa negara lain. Namun demikian harus diingat bahwa listing di bursa hanya langkah awal dalam mereformasi bank BUMN. Tujuan akhir dari listing adalah menerapkan keseluruhan sistem pasar berupa insentif dan disinsentif pada bank BUMN.  Dalam perspektif corporate governance, listing akan menimbulkan kewajiban transparansi dan memperkuat monitoring oleh masyarakat. Artinya listing akan menciptakan pengawasan publik dalam arti sebenarnya. Keuntungan lain dari go public adalah mencegah terjadinya tarik ulur dalam melakukan reformasi. [36]

Untuk mencapai hasil optimal tentu saja sebelum melakukan listing, kinerja bank   harus diperbaiki dan neraca bank dibersihkan dari obligasi rekap, misalnya dengan melakukan buy back. Kepemilikan tersebar memiliki keunggulan tersendiri. Terpecahnya kepemilikan akan menjadikan pengurusan dilakukan oleh outsider, tanpa direcoki oleh “kepentingan”  jangka pendek pemilik. Pengelolaan oleh outsider ini akan meningkatkan kinerja bank sehingga pajak yang diterima pemerintah meningkat.. Risiko bila  pemerintah tetap mempertahankan diri menjadi PSP adalah bertanggungjawab secara finansial apabila bank mengalami kesulitan keuangan. Sesuai ketentuan, PSP bertanggung jawab penuh kalau bank mengalami kesulitan keuangan, terlepas dari kesulitan keuangan tersebut diakibatkan kesalahan PSP.

Melepaskan kepemilikan pemerintah pada bank BUMN tentunya menimbulkan pro-kontra. Di banyak  negara  terlebih lagi di negara berkembang  issu  kepemilikan pemerintah versus  kepemilikan swasta atas perusahaan memang merupakan perdebatan hangat. Di negara berkembang hal disebabkan besarnya dominasi  perusahaan milik pemerintah dalam kegiatan perekonomian sehingga  pengalihan kepemilikan dari pemerintah kepada swasta merupakan masalah serius sehingga sering sarat dengan kepentingan  politik. Issu  yang tidak kalah pentingnya dalam melakukan privatisasi adalah munculnya masalah pemutusan hubungan kerja. Masalah ini muncul karena perusahaan milik pemerintah sering kali kelebihan karyawan. Kondisi  ini dapat dilihat dari ratio antara asset dan karyawan. Dengan melakukan privatisasi pastilah sebagian dari karyawan tersebut akan mengalami pemutusan hubungan kerja dan memicu munculnya gejolak sosial.

Bukti  empiris menunjukan  bahwa perusahaan swasta seringkali beroperasi lebih efisien dibandingkan perusahaan negara. Di banyak negara terbukti bahwa kepemilikan swasta merupakan pilihan  terbaik. Di sektor perbankan kepemilikan pemerintah menunjukan kaitan yang erat dengan lambannya perkembangan sektor keuangan serta pertumbuhan produktivitas yang rendah. Studi yang dilakukan setelah privatisasi menunjukan terjadinya  peningkatan dalam portfolio pinjaman dan peningkatan efisiensi. Kenyataan yang sama juga terjadi pada privatisasi di negara berkembang, meski tidak diseluruh negara berkembang.

Secara konsep privatisasi dapat terjadi atas dasar kemauan politik (paksaan) maupun secara sukarela. Untuk mendorong terjadinya privatisasi secara sukarela dibutuhkan adanya serangkaian regulasi yang dapat meningkatkan biaya politik  miliki perusahaan. Untuk itu, pengalaman Argentina melakukan privatisasi dapat dijadikan pelajaran.  Pada awal tahun 1990an masing-masing provinsi di Argentina memiliki bank sendiri. Kondisi  ini terjadi karena pemerintah daerah yakin bahwa bank sentral akan menjamin bahwa bank-bank milik pemerintah daerah tersebut tetap solven.

Kepercayaan ini menyebabkan munculnya masalah dalam penerapan corporate governance pada bank-bank tersebut karena  rendahnya insentif bagi  pemerintah daerah untuk mengawasi kinerja bank dan membiarkan politisi lokal menggunakan bank untuk kepentingan politik mereka dengan biaya murah. Keuntungan politik menonjol  yang dinikmati oleh pemerintah daerah adalah mereka dapat membiayai operasinya dengan biaya  murah. Disamping  itu,  pemerintah daerah juga menggunakan bank untuk mencari dukungan politik dengan imbalan pemberian kredit murah dan penyediaan lowongan jabatan. Menjadi direksi atau komisaris dan jabatan tinggi lainnya di bank. Dengan kondisi demikian tidaklah mengherankan apabila kinerja bank-bank milik pemerintah daerah  tersebut menjadi buruk.  Kondisi ini berakhir pada tahun 1991 dengan diberlakukannya convertibility law yang antara lain melarang bank sentral bertindak sebagai lender of last resort dalam hal terjadinya kebangkrutan bank. Larangan itu  mengurangi keuntungan memiliki bank dan sekaligus meningkatkan risiko menjadi pemilik  bank yang memiliki kinerja buruk. Kondisi ini  yang pada gilirannya membuat para pemilik bank lebih mempertimbangkan untuk melakukan privatisasi.

Dalam kaitannya dengan SPP, pilihan manapun yang akan diambil, satu hal yang penting adalah pilihan itu harus bertujuan untuk menciptakan bank dan system perbankan yang sehat  sehingga tidak menjadi beban keuangan pemerintah.

E.   Penutup

Perusahaan adalah produk dan bagian dari suatu masyarakat. Oleh sebab itu, dalam memahami perusahaan melibatkan pandangan yang melihat perusahaan sebagai fenomena sosial. Hal ini hanya dapat dilakukan dengan mempelajari landasan historis  dan teoritis serta pembentukan perusahaan sebagai suatu konsep dari berfungsinya suatu perusahaan sebagai suatu entitas dinamis. Model- model perusahaan yang diadopsi oleh berbagai jurisdiksi dipengaruhi oleh teori tentang letak suatu perusahaan di masyarakat. Sebagai contoh, sulit untuk mendiskusikan apakah suatu perusahaan telah bertindak tidak bertanggung jawab ketika perusahaan tersebut menutup pabrik miliknya dan memberhentikan karyawan tanpa mempertimbangkan pandangan  tentang peranan perusahaan dalam masyarakat.

Teori tentang keberadaan perusahaan diperlukan untuk memahami model pengurusan perusahaan yang tepat. Teori tersebut juga berpengaruh pada tingkat intervensi pemerintah yang dipandang perlu dalam menjalankan  perusahaan. Terdapat tiga teori yang berkaitan dengan hal ini yaitu  teori kontraktual, teori komuniter dan teori konsesi. Teori kontrak dan teori komuniter  mewakili dua kutub ektrim berbeda karena merefleksikan perusahaan sebagai produk laissez-faire dan perusahaan sebagai alat pemerintah. Teori konsesi merupakan teori “jalan tengah.”[37]

Teori kontrak dapat dipahami dari dua pendekatan yaitu  legal contractualism dan economic contractualism. Legal contractualism mengajarkan bahwa dua pihak  atau lebih  sepakat membuat kontrak untuk melakukan kegiatan usaha. Kesepakatan ini menjadi dasar berdirinya perusahaan. Teori kontrak mendudukan perusahaan dalam ranah  hukum perdata dan menyatakan bahwa legitimasi kewenangan perusahaan berasal dari aktivitas kewirausahaan  para anggota dan meminimalkan kewenangan negara dalam bentuk pengaturan. Economic contractualism mengajarkan bahwa perusahaan secara tradisional merupakan perkumpulan sukarela antara para pemegang saham dan bukan ciptaan negara. Individu lebih memiliki legitimasi  melakukan kegiatan komersial dalam bentuk badan usaha dibandingkan dengan negara.  Biaya transaksi dapat diturunkan dengan desain organisasi suatu perusahaan. Hukum perusahaan menciptakan serangkaian ketentuan mengikuti keinginan investor  yang umumnya ditetapkan dalam konrak. Teori ini dilandaskan pada rasionalitas, efisiensi dan informasi. Ukuran efisiensi beragam.  Menurut Pareto efisiensi mensyaratkan bahwa seseorang diuntungkan dan tidak ada orang lain yang dirugikan. Pelaku yang rasional adalah pelaku yang membuat pilihan rasional dengan menggunakan informasi lengkap dan sempurna yang dimilikinya. Pelaku rasional memanfaatkan informasi lengkap akan menghasilkan alokasi maksimal efisiensi dengan membuat pilihan yang mengeksploitasi kompetisi di pasar. Alokasi efisiensi tidak akan terjadi kecuali seluruh biaya  yang timbul dalam transaksi dapat diserap. Dengan demikian bila suatu perusahaan melakukan polusi sebuah sungai yang mengakibatkan kerusakan bagi pengguna sungai tersebut tetapi tidak dikenakan denda maka barang yang diproduksi oleh perusahaan tersebut menjadi dibawah harga. Perilaku seperti ini menimbulkan masalah bagi  pihak yang menerapkan regulasi meski secara minimal.

Menerapkan ekonomi pasar terhadap hukum perusahaan melibatkan pandangan yang melihat perusahaan bukan sebagai institusi yang bebas tetapi merupakan suatu jaringan dari tawar menawar diantara pihak-pihak yang terlibat yang seluruhnya bertindak rasional berdasarkan informasi lengkap. Kegunaan  hukum perusahaan adalah untuk mencegah biaya tinggi dalam tawar menawar yang dilakukan individu dengan individu lainnya. Hukum perusahaan dengan demikian dapat menurunkan biaya transaksi.  Pendekatan economic contractulism merupakan pendekatan ekstrim dari teori kontrak yang banyak mendapat kritik. Konsep kewajiban fiducia sebagai salah satu metode mengawasi pengambilan keputusan perusahaan di tolak oleh pendekatan economic contractualism sebagai campur tangan negara yang tidak dikehendaki.

Teori communitaire melihat status perusahaan tidak saja sebagai konsesi dari negara tetapi juga sebagai instrumen ciptaan negara yang dapat dimanfaatkan.  Model perusahaan berdasarkan teori ini banyak diterapkan di bekas negara komunis dan fasis Italia. Standar untuk mengukur manfaat suatu perusahaan tidak didasarkan pada kemampuan memakmurkan individu tetapi kemampuan membantu masyarakat meningkatkan arti kehidupan bermasyarakat dengan jalan menghormati martabat seseorang dan mendorong kesejahteraan bersama. Ajaran ini menimbulkan dua konsekwensi. Pertama, perusahaan tidak memiliki indentitas komersial yang kuat karena merupakan alat politik dengan tujuan beragam. Walaupun  tujuan yang beragam  akan memberikan tanggung jawab sosial besar tetapi  pada gilirannya dapat melepaskan fokus komersialnya. Negara menggunakan perusahaan untuk mencapai tujuannya.

Konsentrasi kepemilikan bank baik bank milik  pemerintah (state-owned bank) maupun bank  milik swasta telah menimbulkan permasalahan tersendiri dalam pengawasan. Oleh karena itu penerapan kebijakan SPP dalam kerangka konsolidasi perbankan perlu dilakukan untuk merestrukturisasi kepemilikan bank. Efektifitas pengawasan terkait erat dengan pola dan struktur kepemilikan bank. Pola dan struktur kepemilikan bank  merupakan suatu yang sangat kritis dalam mencapai praktik perbankan yang sehat. Konsentrasi kepemilikan bank misalnya memungkinkan timbulnya campur tangan pemilik secara berlebihan dalam kepengurusan bank. Situasi ini mengakibatkan fungsi pengawasan internal  sebagai first line of defenses menjadi kurang efektif menyebabkan pengawasan bank tergantung sepenuhnya kepada pengawas eksternal. Bahkan untuk pengawasan bisnis sehari-hari (day to day business).  

Terjadinya cross-ownership yang pada gilirannya  menimbulkan benturan kepentingan dan membuka kemungkinan terjadinya penyalahgunaan bank untuk mendukung kepentingan usaha pribadi pemegang saham maupun pengurus. Jalan keluar yang dapat dilakukan untuk mencegah terjadinya penyalahgunaan adalah dengan mengefektifkan pengawasan internal. Pengawasan internal akan berjalan efektif apabila bank dimiliki oleh banyak pemegang saham. Tidak adanya pemegang saham mayoritas akan menciptakan pengurus bank dilakukan oleh para profesional berdasarkan kompetensi yang mereka miliki. Bukan atas dasar besarnya saham yang dimiliki. Tersebarnya kepemilikan juga akan menciptakan terjadinya pengawasan diantara para pemilik.

Pancoran, April 2008

ooooo

Daftar Pustaka

Goeltom, Miranda S. Indonesia’s Banking Industry: Progress to Date,  The Banking System in Emerging Economies: How Much Progress Has Been Made, (Bank for Internasional Settlement: Agustus 2006)

Gup, Benton E.  The New Basel Capital Accord, New York: Thomson Corporation, 2004

Lindgren, Carl-Johan , et.al, Bank Soundness and Macroeconomic Policy, (International Monetary Fund, 1996)

Widjaya, Gunawan, Transplantasi Trust dalam KUH Perdata dan Undang Undang Pasar Modal, (Jakarta: Rajawali Pers, 2008)

Chaikin, David A, “Penetrating Foreign Nominees: A Failure of Strategic Regulation?, Australian Journal of Corporate Law (2006)

A.G, Robert  dan Nell Minow, Corporate Governance, Third Edition,  (Malden: Blackwell Publishing, 2004)

Easterbrook, Frank H. dan Daniel R. Fischel, The Economic Structure of Corporate Law, (Cambridge: Harvard University Press, 1996)

Cheffins, Brian R.  “Does Law Matter? The Separation of Ownership and Control in The United Kingdom”, Journal of Legal Studies, Vol. XXX (June 2001)

Reid, Terry  dan Gordon Walker, “Upgrading Corporate Governance in East Asia: Part 2, Journal of International Banking Law, 2002

Pekmezovic, Alma, “Determinant of Corporate Ownership: The Question of Legal Origin: Part I”, International Company and Commercial Law Review (2007)

Dine, Janet, The Governance of Corporate Groups, (Cambridge: Cambridge University Press, 2006)

Milhaljek, Dubravko, “Privatisation, Consolidation and Increased Role of Foreign Banks”, The Banking System in Emerging Economies: How Much Progress Has Been Made, (Bank for Internasional Settlement: Agustus 2006)

Walter, Ingo, Mergers and Acquisitions in Banking and Finance What Works, What Fails, and Why, (New York: Oxford University Press, 2004)

United States v. Philadelphia National Bank, 374 U.S. 321, 363 (1963)

Anggraini,  A.M. Tri, Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Tidak Sehat Perse Illegal atau Rule of Reason (Jakarta: Program Pascasarjana Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2003)

Sirait, Ningrum Natasya, Asosiasi & Persaingan Usaha Tidak Sehat, (Medan: Pustaka Bangsa Press, 2003)

Xiaochuan, Zhou, “Some Issues concerning the Reform of the State-Owned Commercial Banks”, Speech by Zhou Xiochuan, Governor of the People’s Bank of China, at the Spring Membership Conference, Shanghai, 16 April 2004

Nugraha, Nugraha, Privatisation State Enterprises in the 20^th Century a Step Forwards or Backwards, (Fakultas Hukum UI, 2004)

McConvill, James, “The Separation of Ownership and Control Under a Happines-Based Theory of the Corporation”, Company Lawyer  

Pertumbuhan kredit perbankan tahun 2007 cukup menggembirakan yaitu sebesar 25% dengan jumlah sampai dengan akhir 2007 diperkirakan sebesar Rp.980 triliun. Untuk tahun 2008 dengan asumsi pertumbuhan ekonomi 6.5% diperlukan pembiayaan sekitar Rp.1.200 triliun atau secara nominal diharapkan tumbuh Rp.225 triliun. Untuk mencapai jumlah tersebut para bankir harus bekerja ekstra keras dan ekstra hati-hati. Kehati-hatian para bankir diperlukan, mengingat tahun lalu Mahkamah Agung (MA) menghukum mantan Dirut Bank Mandiri, ECW Nelloe dkk. sepuluh tahun penjara karena korupsi. MA berpendapat bahwa pemberian kredit kepada PT Cipta Graha Nusantara dilakukan secara melawan hukum. Perbuatan melawan hukum tersebut menurut MA terbukti karena penyaluran kredit dilakukan dengan tidak berhati-hati yaitu tanpa memenuhi asas-asas umum perbankan dan prinsip-prinsip perkreditan yang sehat.

Pada dasarnya bankir adalah profesi yang dituntut memiliki standar kehati-hatian yang tinggi dalam mengelola bank. Alasannya adalah bank sebagai institusi keuangan yang kegiatan usahanya adalah menghimpun dana dari masyarakat dan menyalurkannya kembali kepada masyarakat dalam bentuk kredit atau pembiayaan merupakan jantung perekonomian dan dana yang disalurkan dalam bentuk kredit bukan berasal dari pemilik bank. Oleh karena itu, pengurus bank diminta berhati-hati agar kredit tersebut disalurkan dengan tepat dan tidak macet.. Peringatan yang sama juga perlu dialamatkan kepada aparat penegak hukum agar jangan terlalu bersemangat menyikapi putusan MA tersebut agar terhindar dari masalah yang tidak kalah seriusnya yaitu over criminilisation.

Masalah paling berat yang dihadapi industri perbankan dan otoritas pengawas bank adalah kelalaian pengurus bank serta penipuan dan penggelapan yang mereka lakukan. Hal ini dapat dilihat dari praktik para bankir antara lain berupa besarnya kredit yang disalurkan kepada kelompok usahanya sendiri. Pemberian kredit kepada kelompok usaha sendiri tersebut sering kali tidak diiringi dengan analisis pemberian kredit yang sehat. Padahal praktik seperti ini pada dasarnya dapat dikategorikan sebagai penipuan. Untuk meminimalkan praktik tidak sehat tersebut sudah sejak lama industri perbankan diatur dan diawasi dengan ketat baik melalui peraturan langsung maupun peraturan tidak langsung. Peraturan langsung bertujuan mengurangi kewenangan pengurus bank dalam menjalankan kegiatan usaha. Bank misalnya dilarang memberikan kredit kepada suatu perusahaan melebihi prosentase tertentu dari modalnya. Sedangkan peraturan tidak langsung didasarkan pada pemberian insentif yang bertujuan mempengaruhi sikap tertentu dari pengurus bank, misalnya melalui penerapan peraturan mengenai persyaratan risk-based capital. Tujuannya adalah untuk menciptakan perbankan yang aman dan sehat (safe and sound banking).

Disamping peraturan yang dikeluarkan oleh otoritas pengawas, bankir juga diwajibkan untuk berhati-hati (duty of care) dalam menjalankan perusahaan. Kewajiban berhati-hati timbul karena adanya hubungan kepercayaan (fiducia relationship) antara pengurus dengan bank. Atas dasar hubungan kepercayaan tersebut pengurus bank terikat pada kewajibkan untuk berhati-hati. Pengurus bank dianggap telah memenuhi kewajibannya menjalankan duty of care apabila mereka telah memenuhi persyaratan sebagai berikut: (1) membuat keputusan bisnis yang tidak ada unsur kepentingan pribadi (2) berdasarkan informasi yang mereka percaya didasari oleh keadaan yang tepat, dan (3 secara rasional mempercayai bahwa keputusan bisnis tersebut dibuat untuk kepentingan terbaik bagi perusahaan. Kewajiban fiducia yang diemban pengurus bank ditujukan kepada perusahaan sebagai badan hukum, bukan kepada pemegang saham dalam kapasitas pribadi. Sebagai pemegang kepercayaan, pengurus wajib bertindak untuk keuntungan perusahaan secara keseluruhan. Kewajiban fiducia juga mewajibkan pengurus agar mengelola perusahaan secara patut. Self-dealing dilarang atas dasar kewajiban fiducia. Dua prinsip fiducia yang berkaitan dengan self dealing adalah no-conflict rule dan no-profit rule. Prinsip no-conflict rule intinya melarang pengurus melakukan transaksi yang memiliki benturan kepentingan antara kepentingan pribadi dan kepentingan perusahaan. Menghindari benturan tersebut adalah suatu isu penting dari kewajiban fiducia. Prinsip no-profit rule, melarang mengambil keuntungan pribadi dari posisi sebagai pengurus bank.

Konsep dasar pengelolaan perusahaan di atas sangat penting dipedomani oleh para bankir dalam mengelola industri perbankan agar tidak mengalami kekhawatiran berlebihan sehingga memperlambat penyaluran kredit. Dengan loan to deposit ratio (LDR) yang saat ini hanya sekitar 70% para bankir diminta untuk meningkatkan pemberian kredit.Rendahnya LDR tentunya memperlambat pertumbuhan ekonomi dan bagi bank sentral artinya semakin meningkatnya biaya Sertifikat Bank Indonesia (SBI). Aparat penegak hukum juga jangan terlalu mudah menyimpulkan bahwa kredit yang disalurkan dan kemudian bermasalah adalah perbuatan pidana. Terlebih dahulu harus dipastikan apakah pemberian kredit tersebut masih dalam lingkup keputusan bisnis.

Keputusan bisnis yang salah berbeda dengan tindak pidana. Bankir yang membuat keputusan bisnis yang salah terlebih dahulu harus berhadapan dengan Rapat Umum Pemegang Saham (RUPS) dan kemudian akan berhadapan dengan regulator. Para bankir telah dikenakan standar kehati-hatian yang tinggi dalam pengurusan bank dan bila gagal memenuhi standar tersebut ancamannya adalah denda dan bahkan larangan bekerja pada industri perbankan untuk jangka waktu yang lama. Bila bankir langsung dihadapkan dengan ancaman pidana maka dikhawatirkan akan terjadi over criminalization. Bila ini terjadi biaya yang akan ditanggung masyarakat menjadi sangat tinggi. Alan Greenspan mengingkatkan “When confidence in the integrity of a financial institutions is shaken or its commitment to the honest conduct of business is in doubt, public trust erodes and the entire system is weakened.”

Zulkarnain Sitompul
Dosen pascasarjana FH UI

MEMBERANTAS KORUPSI

DI SEKTOR SWASTA 

by Zulkarnain Sitompul 

encegahan dan pemberantasan korupsi di sektor swasta sama pentingnya dengan pemberantasan korupsi oleh dan atau yang melibatkan aparat pemerintah. Sektor swasta adalah supply side dari korupsi, demand sidenya adalah aparat pemerintah. Apabila supply side dapat displinkan maka diharapkan akan terjadi penurunan tingkat  korupsi pada demand side. Untuk meminimalkan prilaku koruptif aparat pemerintah tidak dapat hanya dengan  mengandalkan peran hukum, regulasi atau tekanan masyarakat.

Kompleksitas praktik bisnis global yang semakin meningkat dan membuka peluang timbulnya korupsi mustahil dapat dimonitor atau dikontrol hanya oleh penegak hukum. Beberapa koruptor mungkin dapat dideteksi dan kemudian dihukum. Akan tetapi lingkungan bisnis dan pemerintahan yang bersih tidak akan terwujud kecuali dapat memberdayakan peran supply-side yaitu dengan  menyusun dan mengimplementasikan standar etika bisnis atau good corporate governance. Dan dibutuhkan komitmen yang kuat dari sektor swasta untuk menerapkannya.

Salah satu konsep yang diperkenalkan  oleh Konvensi PBB Menentang Korupsi (United Nation Convention Against Corruption) yang telah kita ratifikasi melalui UU No.7 Tahun 2006 adalah mencegah dan memberantas korupsi di sektor swasta.. Konsep ini membawa suatu paradigma baru bagi pemberantasan korupsi di Indonesia. Selama ini yang dijerat dengan UU Korupsi pastilah terkait dengan sektor public (pemerintah), kerugian negara dan melibatkan aparatur pemerintah. Meskipun dalam perkara Bank Duta (bank swasta) Dicky Iskandardinata dihukum dengan menggunakan Undang-Undang Tindak Pidana Korupsi.    

Untuk mengurangi korupsi di sektor swasta, Konvensi menetapkan bahwa setiap negara peserta konvensi wajib mengambil tindakan untuk mencegah korupsi yang melibatkan sektor swasta yaitu dengan meningkatkan standar akuntansi dan audit di sektor swasta serta menerapkan sanksi baik perdata, administratif ataupun pidana. Untuk mencapai maksud itu beberapa langkah yang harus dilakukan adalah meningkatkan kerjasama diantara lembaga penegak hukum, meningkatkan pengembangan standard dan prosedur untuk melindungan integritas sekor swasta, meningkatkan transparansi dan mencegah terjadinya benturan kepentingan.

Konvensi juga mewajibkan agar  setiap negara peserta konvensi mengambil tindakan yang mungkin diperlukan mengenai kewajiban pemeliharaan dan keharusan untuk membuat dan menyimpan buku dan catatan. Diwajibkan pula untuk menyusun laporan keuangan, standar akuntansi dan auditing serta melarang pembuatan catatan diluar pembukuan, membuat transaksi di luar pembukuan dan transaksi yang tidak dapat diindentifikasi dengan jelas. Pihak swasta juga harus diwajibkan untuk tidak mencatat pengeluaran yang tidak ada, melarang membukukan kewajiban hutang dengan identifikasi tentang tujuannya yang tidak benar, melarang penggunaan dokumen palsu dan melarang pemusnahan secara sengaja dokumen pembukuan yang lebih awal dari yang telah ditetapkan oleh peraturan perundangan.

Kriminalisasi juga harus dilakukan terhadap perbuatan yang dengan sengaja dalam melaksanakan kegaiatan ekonomi, keuangan atau perdagangan menjanjikan, menawarkan atau memberikan secara langsung atau tidak langsung suatu keuntungan yang tidak semestinya kepada seseorang yang memimpin atau bekerja pada suatu badan di sektor swasta untuk dirinya sendiri atau untuk orang lain agar ia dengan melanggar tugas-tugasnya melakukan sesuatu atau menahan diri dari melakukan sesuatu tindakan. Luasnya cakupan yang ditentukan oleh Konvensi Menentang Korupsi tersebut dimaksudkan agar pencegahan dan pemberantansan korupsi dapat berjalan efektif.

Tercapainya tujuan dari Konvensi tersebut tentunya terpulang  pada keseriusan pemerintah. Di sektor keuangan, khususnya perbankan beberapa dari perbuatan  yang ditetapkan oleh Konvensi sebagai perbuatan terlarang telah mendapat pengaturan yang tegas. Perbuatan tidak mencatat suatu transaksi pada pembukuan bank misalnya diancam dengan sanksi dipidana. Namun, untuk perbuatan menjanjikan, menawarkan atau memberikan sesuatu yang tidak melibatkan sektor public belum merupakan suatu perbuatan yang diancam sanksi pidana. Oleh karena itu perlu dipertimbangkan untuk  mengatur hal tersebut dalam revisi Undang-undang Perbankan yang akan dilakukan. Suatu hal yang harus disadari adalah the crooks keep so far ahead of us, we’ll never completely close the net.*** 

Zulkarnain Sitompul, Dosen pascasarjana FH UI 

Kegagalan Doha Round,

Lonceng Kematian

Sistem Perdagangan

Multilateral  

by Zulkarnain Sitompul 

eputusan Pascal Lamy, Direktur Jenderal WTO (World Trade Organization  menghentikan perundingan dalam kerangka Doha Round akhir Juli lalu memudarkan optimisme yang dibawa hasil   Pertemuan Tingkat Menteri (Ministerial Meeting) WTO di Hong Kong Desember tahun lalu. Pertemuan Hong Kong memutuskan bahwa Perundingan Putaran Doha yang diluncurkan pada 2001 dan dikenal dengan Doha Development Agenda (DDA) harus diselesaikan paling lambat akhir 2006. Kegagalan ini tentunya menimbulkan kekhawatiran terhadap kelangsungan sistem perdagangan multilateral yang diatur WTO.

Kegagalan tersebut juga  menunjukan bahwa kepentingan politik dapat mengalahkan kepentingan umum.  Para pemimpin dunia telah gagal menciptakan dunia yang lebih baik sebagaimana yang dikehendaki DDA. Kegagalan pertemuan tersebut dapat menciptakan kondisi lebih buruk terutama bagi negara-negara berkembang. Menurut World Bank keberhasilan Doha Round akan meningkatkan pendapatan dunia sebesar lebih dari USD 500 milyar pada tahun 2015 yang  lebih 60% diantaranya akan dinikmati oleh negara berkembang dan akan mengangkat 144 juta orang dari garis kemiskinan.

Pokok persoalan yang melatarbelakangi dihentikannya perundingan  adalah posisi negera-negara kunci yang saling berseberangan dan lemahnya keinginan untuk mengambil sikap statesmanship. AS menginginkan pemotongan tariff yang besar untuk membantu negara berkembang  melalui pembukaan akses pasar yang lebih besar. Dengan alasan tariff di AS telah relatih  rendah, AS meminta agar Uni Eropa  memotong tariff produk pertanian dan  emerging economies seperti India, Cina dan Brazil  mengurangi hambatan untuk produk pertanian dan produk industri. 

Sementara itu emerging economies menginginkan agar negara maju mengurangi subsidi produk pertanian dan menurunkan tariff tetapi enggan menurunkan hambatan perdagangan yang mereka terapkan. Alasannya, Doha Round harus mengedepankan kepentingan negara berkembang. Perbedaan ini disebabkan adanya ketidaksamaan persepsi dalam menterjemahkan kata development yang digunakan dalam Doha Development Agenda. Negara berkembang  mengartikan bahwa implementasi kata development harus dilakukan secara multilateral artinya tercermin dalam komitmen negara maju yang memberikan  akses pasar lebih luas bagi produk negara berkembang. Dilain pihak  negera maju berpendapat bahwa kewajiban membantu negara berkembang haruslah  secara unilateral dan sukarela. 

Multilateralisme vs. regionalisme/bilateralisme

Kegagalan Doha Round  berdampak lebih buruk bagi negara berkembang karena akan mendorong kearah maraknya regionalisme dan bilateralisme perdagangan yang dikenal dengan FTA (free trade agreement). Negara maju seperti AS telah mempersiapkan diri dengan aktif melakukan perundingan bilateral dan regional. Saat ini misalnya AS telah menandatangani 14 perjanjian perdagangan dan sedang menyelesaikan 11 lainnya.

Negara ASEAN masing-masing memiliki perjanjian bilateral dengan negara lain. Indonesia saat ini sedang menyelesaikan FTA dengan Jepang yang disebut Japan-Indonesia Ecomonic Partnership Agreement (JIEPA). Kecenderungan bilateralism ini perlu diwaspadai oleh negara berkembang. Dibandingkan dengan system multilateral, bilateralisme memiliki banyak kelemahan. Pertama, negara berkembang memiliki posisi tawar yang lemah bila secara langsung berhadapan  dengan negara maju. Kedua, isu-isu yang selama ini ditolak oleh negara berkembang untuk dirundingkan  dalam kerangka WTO dengan mudah akan menjadi bagian dari FTA.

Isu yang selama ini ditolak adalah proteksi investasi, kebijakan kompetisisi, tranparansi dalam tender pemerintah dan trade facilitation  yang dikenal dengan Singaporean issues. Ketiga, banyaknya FTA dengan aturan main dan jenis produk yang beragam menambah biaya birokrasi karena rumitnya kordinasi terutama di negara berkembang. Sistem multilateral juga dapat digunakan negara berkembang untuk menekan negara maju karena dalam system WTO  nothing is agreed until everything is agreed. 

Manfaat Bagi  Indonesia

WTO yang saat ini beranggotakan 148 negara  berdiri sebagai hasil Perundingan Putaran Uruguay yang melibatkan negara-negara  berkembang secara aktif dalam menyusun aturan main  sistem perdagangan multilateral dan juga perundingan mengenai akses pasar (market access). Dalam kaitan ini perlu diperhatikan bahwa sistem multilateral berdasarkan WTO  telah  memperluas akses pasar sehingga memungkinkan dunia ketiga memasuki kesempatan perdagangan baru.

Tujuan yang ingin dicapai dari  penguatan aturan main internasional dalam kerangka WTO adalah untuk menjamin pasar tetap terbuka dan akses pasar tidak diganggu secara tiba-tiba dengan dikeluarkannya aturan tentang pelarangan atau pembatasan impor.  Satu hal harus diingat dalam mengkaji kepentingan Indonesia terhadap sistem perdagangan multilateral yang diatur dalam WTO bahwa negara maju masih dapat berkembang tanpa sistem multilateral. Sebaliknya, negara berkembang akan menghadapi lebih banyak kesulitan tanpa sistem multilateral karena akan berhadapan langsung dengan unilateralime negara maju. v 

Harian Neraca, Jum’at 4 Agustus 2006

Industri Perbankan: Pajak

atau Subsidi ? 

by Zulkarnain Sitompul

uni 2007 Pemerintah kembali mengeluarkan kebijakan di bidang perekonomian guna mendorong pertumbuhan ekonomi dan peningkatan lapangan kerja. Di sektor perbankan, BI juga telah mengeluarkan serangkaian kebijakan dengan maksud mendorong fungsi intermediasi perbankan. Kebijakan tersebut umumnya bersifat pelunakan terhadap ketentuan kehati-hatian. Sektor keuangan memang sedang mengalami booming ditandai dengan naiknya harga saham di Bursa Efek Jakarta dan meningkatnya dana pihak ketiga di perbankan. Dana pihak ketiga di perbankan pada  April 2007 meningkat Rp.176,6 triliun (y-o-y) menjadi Rp.1.299,8 triliun. Sedangkan loan to deposit ratio (LDR hanya naik tipis dari 65,3% (Maret 2007) menjadi 65,8%. Relatif rendahnya LDR ini menunjukkan  fungsi intermediasi perbankan belum optimal. Kondisi demikian pada gilirannya belum mengoptimalkan kegiatan perekonomian guna meningkatkan lapangan kerja.

Masalah yang harus diwaspadai  adalah bila belum optimalnya fungsi intermediasi perbankan  terus direspon dengan pelunakan aturan. Pelunakan aturan dikhwatirkan akan menimbulkan bom waktu. Industri perbankan sejak dulu dan akan terus menjadi objek regulasi dan supervisi regulator karena secara alamiah bisnis perbankan adalah bisnis kepercayaan dan peran kuncinya sebagai pendorong perekonomian. Disamping itu industri perbankan juga potensial terhadap kecurangan serta biaya sosial yang ditimbulkannya sangat besar kalau terjadi kebangkrutan. Alasan utama regulasi adalah bank tidak boleh menimbulkan biaya politik terhadap masyarakat, baik berupa ketidakmampuan mengembalikan uang nasabah atau menjadi penyebab kekebangkrutan bank lain (contagion effect).

Tujuan pengaturan dan pengawasan mengandung dua sisi yang terkadang tidak saling mendukung (trade-offs). Di satu sisi, regulator ingin memaksimalkan  efisiensi dan mendorong inovasi dalam produk serta meningkatkan kompetisi. Di sisi lain regulator harus menjaga stabilitas bank dan sistem perbankan. Singkat kata, tujuan pengaturan adalah menjaga sistem perbankan yang aman dan sehat. Pengaturan dapat bersifat ”pajak” atau ”subsidi” bagi operasional perbankan. Mewajibkan bank memelihara giro wajib minimum, ratio kecukupan modal dan pelaksanaan prinsip ketebukaan adalah pajak yang harus dibayar bank. Sedangkan adanya lembaga penjamin simpanan dan lender of last resort merupakan subsidi dari pemerintah.

Tugas regulator adalah menemukan titik keseimbangan antara besarnya ”pajak” yang harus dibayar dengan ”subsidi” yang ditanggung pemerintah. Bila pajak terlalu tinggi maka tidak terjadi efisiensi dan inovasi, sementara kalau subsidi yang terlalu besar ancaman terhadap stabilitas sistem perbankan mingkat. Untuk itu, independensi regulator harus dipertahankan, agar  mereka dapat menilai kondisi objektif industri perbankan sehingga tidak mengkompromikan tujuan jangka panjang dengan kepentingan jangka pendek.

Pertanyaannya adalah apakah kebijakan-kebijakan pelunakan yang dikeluarkan BI sebagai regulator sudah menyeimbangkan dua tujuan tersebut. Kalau ya mengapa fungsi intermediasi belum optimal atau mungkin masalahnya bukan pada industri perbankan. Kalau demikian kebijakan pelunakan aturan  tersebut salah alamat atau kata orang pintar memperbaiki yang tidak rusak. 

Pancoran, Juni 2007

Kovergensi kegiatan usaha bank dengan kegiatan usaha lembaga keuangan non bank merupakan salah satu fenomena sistem keuangan saat ini. Fenomena lain dari sistem keuangan adalah kompetisi yang semakin tajam antar bank dan akan lebih tajam antara bank dengan lembaga keuangan non bank. Meningkatnya kompetisi dan konvergensi dipengaruhi terutama oleh faktor teknologi yang mendobrak batas-batas geografis dan hambatan fungsional. Bank umum dan perusahaan sekuritas misalnya telah melakukan ekstensifikasi usaha mereka masing-masing sehingga secara perlahan mengaburkan batas pemisah jenis kegiatan usaha tertentu dari kedua lembaga keuangan ini. Semua ini tidak terlepas dari pengaruh globalisasi ekonomi dan perdagangan internasional.

Globalisasi ekonomi dan perdagangan internasional telah menghilangkan batas-batas tradisional kedaulatan negara dalam sistem keuangan. Modal tidak lagi memiliki “bendera nasional”, dana mengalir dari satu negara ke negara lain secara cepat, bergerak melewati batas-batas negara. Globalisasi juga dapat diartikan sebagai semakin terintegrasinya pasar modal dan pasar uang yang secara populer disebut dengan konsep Global Village. Bank dan lembaga keuangan lainnya dalam sistem keaungan terlibat dalam proses restrukturisasi secara luas. Dalam proses ini seluruh lembaga keuangan dipaksa untuk bersikap pro-aktif dalam melaksanakan perubahan dan diharuskan melakukan antisipasi terhadap perkembangan-perkembangan baru dengan cara menyusun rencana sesuai dengan perkembangan baru tersebut.

Di Amerika Serikat, pemisahan antara kegiatan usaha bank umum dan perusahaan sekuritas dilakukan sebagai jawaban terhadap gelombang kebangkrutan bank yang melanda negara tersebut yang disebabkan oleh stagnasi ekonomi pada tahun 1930-an dengan memberlakukan Glass-Steagall Act. Pemisahan yang ditetapkan oleh undang-undang ini mendapat tantangan banyak pihak. Pihak yang setuju dengan pemisahan berargumentasi bahwa pemisahan yang ditentukan oleh undang-undang tersebut menciptakan industri perbankan yang kuat dengan alasan bahwa keterlibatan bank umum pada kegiatan investasi dapat merusak prinsip kehati-hatian dan kepercayaan masyarakat, sehingga menyebabkan terjadinya kehancuran pasar modal dan kebangkrutan bank yang kemudian disusul dengan depresi ekonomi pada tahun 1929.

Akan tetapi, penelahaan ulang yang dilakukan atas legislative history Glass-Steagall Act menunjukkan bahwa alasan tersebut ternyata hanyalah mitos. Sebenarnya, penyebab kehancuran pasar modal dan kebangkrutan industri perbankan adalah kesalahan Federal Reserve Bank (FRB) karena memberikan pinjaman murah kepada industri perbankan. Hasil penelahaan ulang ini dengan sendirinya menghilangkan secara signifikan landasan Glass-Steagall Act dalam memisahkan kegiatan bank umum dan perusahaan sekuritas. Oleh karena itu garis pemisah antara kegiatan usaha bank umum dan perusahaan sekuritas harus dihilangkan. Perdebatan mengenai hal ini untuk sementara berakhir dengan dikeluarkannya Gramm-Leach-Bliley Act (GLBA) sebagai pengganti Glass-Steagall Act pada 12 November 1999. GLBA hanya memperbolehkan financial building company (FHC) sebagai bagian dari bank holding company melakukan kegiatan keuangan baru termasuk merchant banking. Namun demikian GLBA tidak sepenuhnya menghilangkan dinding pemisah antara perdagangan dan banking di Amerika Serikat. Sejumlah kegiatan usaha non bank yang boleh dilakukan BHC melalui FHC memang telah diperluas, tetapi banyak diantaranya hanya dapat dilaksanakan oleh perusahaan subsidiary.

Suatu hal yang masih tetap menimbulkan pertanyaan besar adalah siapa yang menanggung beban tanggung jawab apabila suatu bank gagal karena kegiatan usahanya di pasar modal. Untuk itu dibutuhkan perluasan regulasi dan pengawasan untuk mencakup kegiatan baru tersebut.***

Pancoran, Jakarta